Sentencia Corte Constitucional C-428 DE 2009-Pension de Invalidez-Fidelidad al sistema-Inexequible

Comunicado de Prensa de la Corte Constitucional
3. EXPEDIENTE D-7488 - SENTENCIA C-428/09
Magistrado ponente: Dr. Mauricio González Cuervo

3.1. Norma acusada
LEY 860 DE 2003
(diciembre 26)

Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones.

ARTÍCULO 1o. El artículo 39 de la Ley 100 quedará así:
Artículo 39. Requisitos para obtener la pensión de invalidez. Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y acredite las siguientes condiciones:
1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
2. Invalidez causada por accidente: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, y su fidelidad (de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
PARÁGRAFO 1o. Los menores de veinte (20) años de edad sólo deberán acreditar que han cotizado veintiséis (26) semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o su declaratoria.
PARÁGRAFO 2o. Cuando el afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez, solo se requerirá que haya cotizado 25 semanas en los últimos tres (3) años.

3.2. Problema jurídico planteado
Le correspondió a la Corte resolver si resulta contraria al principio de progresividad establecido en el artículo 48 de la Constitución Política y a la prohibición de regresividad frente a la protección otorgada por la legislación anterior consagrada en el artículo 53 de la Carta y consagrada en instrumentos internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, la reforma introducida por el artículo 1º de la Ley 860 de 2003 al artículo 39 de la Ley 100 de 1993, en cuanto aumentó las semanas de cotización de los afiliados al Sistema General de Pensiones para adquirir la pensión de invalidez y estableció como nuevo requisito la fidelidad de cotización para con el Sistema de al menos el veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento que el afiliado cumplió veinte años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
3.3. Decisión
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el numeral 1º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, salvo la expresión “y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez”, la cual se declara INEXEQUIBLE.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el numeral 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, salvo la expresión “y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez”, la cual se declara INEXEQUIBLE.
3.4. Fundamentos de la decisión
La Corte reafirmó que el mandato de progresividad y de no regresividad de la legislación implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, el amplio margen de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve restringido. No obstante, advirtió que históricamente las dificultades que los Estados han enfrentado, las cuales hicieron imposible el mantenimiento de un grado de protección alcanzado, condujeron a que la prohibición de los retrocesos no pueda ser absoluta, sino que debe ser entendida como una prohibición prima facie. Esto significa que, como lo ha señalado la Corte y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, las medidas regresivas que disminuyen una protección alcanzada a un derecho social, se presumen en principio inconstitucionales y contrarias al Pacto Internacional de estos derechos, pero puede ser justificable y por ello, están sometidas a un control judicial más severo.
En este sentido, para que el cambio pueda ser constitucional, el Estado debe demostrar, con datos suficientes y pertinentes que la medida (i) busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa, (ii) resulta conducente para lograr la finalidad perseguida; (iii) evaluadas las distintas alternativas, parece necesaria para alcanzar el fin propuesto; (iv) no afecta el contenido mínimo no disponible del derecho social comprometido y (v) el beneficio que alcanza es claramente superior al costo que apareja. A lo anterior se agrega, que el juicio de constitucionalidad debe ser particularmente estricto cuando la medida regresiva afecte los derechos sociales de personas o grupos de personas especialmente protegidos de manera especial por la Constitución, debido a su condición de vulnerabilidad o de marginalidad. De igual modo, la jurisprudencia ha precisado que una medida se entiende regresiva en principio, en los siguientes eventos: a) cuando recorta o limita el ámbito sustantivo de protección del respectivo derecho; b) cuando aumentan sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al derecho de que se trata; c) cuando disminuye o desvía de manera efectiva e importante los recursos públicos destinados a la satisfacción del derecho, antes de que se haya verificado el cumplimiento de la respectiva prestación.
En lo concerniente al sistema de seguridad social, la corporación reiteró el amplio margen de configuración atribuido al legislador, de acuerdo con lo prescrito en los artículos 48 y 365 de la Constitución, que establecen una fórmula abierta para organizar y coordinar la prestación de dicho servicio, sin limitar su desarrollo a una estructura única, siempre que se respeten los principios constitucionales que lo rigen y los derechos constitucionales. De esta manera y en particular, acorde con los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, el legislador bien puede adoptar las medidas que estime adecuadas para asegurar la ampliación progresiva de la cobertura de la seguridad social y la garantía de todos los habitantes al derecho irrenunciable a la seguridad social. Frente al tránsito legislativo que tiene lugar con ocasión de una reforma en materia del régimen de pensiones, además de que existe la garantía los denominados derechos adquiridos, la Corte recordó que aunque el legislador no está obligado a mantener en el tiempo las expectativas que tienen las personas conforme a las leyes vigentes en un momento determinado, pues no se trata de situaciones consolidadas de acuerdo a la ley, cualquier tránsito legislativo debe consultar parámetros de justicia y equidad y que como toda actividad del Estado, está sujeta a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Por ello, las expectativas legítimas de quienes aspiran a pensionarse bajo un régimen determinado deben ser objeto de consideración y no pueden ser modificadas de manera arbitraria en contraposición a la confianza legítima de los ciudadanos.
En el caso concreto de los numerales 1 y 2 del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, se aprecia prima facie que las modificaciones introducidas al artículo 39 de la Ley 100 de 1993 establecieron requisitos más rigurosos para acceder a la pensión de invalidez, lo que constituye una medida regresiva en materia de seguridad social. En primer lugar se aumentó el número de semanas de cotización requeridas, pues en el régimen de la Ley 100 debía cumplirse con 26 semanas en cualquier tiempo –si era afiliado cotizante- mientras que con la modificación se aumentaron a 50, contadas en los últimos 3 años anteriores a la fecha de estructuración. En segundo término, se establece una exigencia adicional de fidelidad que no estaba prevista en la Ley 100 de 1993, en el sentido de que se tiene que haber cotizado un porcentaje del tiempo transcurrido entre la fecha que cumplió 20 años y la primera calificación del estado de invalidez. En tercer lugar, la ley no previó un régimen de transición encaminado a que no resultaran afectadas las personas que habían cotizado en vigencia de la Ley 100 de 1993 y a las que se les cambiaban las exigencias legales. Si bien resulta obvio que no tenían un derecho adquirido, sí podían alegar tener una expectativa legítima en cuanto al régimen aplicable para acceder a la pensión de invalidez.
En cuanto al requisito de cotizar 50 semanas en los últimos tres años para tener derecho a esta pensión, la Corte estableció que la norma no hizo una restricción unívoca de las condiciones de acceso, pues si bien aumentó el número de semanas mínimas de cotización exigidas de 26 a 50, de igual manera aumentó el plazo a ser tenido en cuenta para que el afiliado (cotizante activo o no), acredite las semanas mínimas requeridas y en tal medida se pasó para la configuración de la invalidez, del año inmediatamente anterior a los tres años anteriores a la estructuración de la invalidez. Esta modificación favoreció a los sectores de la población que carecen de un empleo permanente y que bajo la normatividad anterior se encontraban excluidos del beneficio de la pensión vitalicia de invalidez. De igual manera, el artículo 1º de la Ley 860 de 2003 eliminó la diferencia establecida en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993 entre afiliados que se encontraban cotizando al sistema y aquellos que no lo estuvieran al momento de estructuración de su estado de invalidez, al establecer los mismos requisitos para todos los afiliados. De esta forma, aunque en principio pareciera que se trata de una norma regresiva, en realidad amplió las posibilidades para acceder a dicha pensión por parte de la población, por lo que no quebranta ni el principio de progresividad, ni la prohibición de la regresión establecidas en los artículos 48 y 53 de la Carta Política y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Cosa distinta ocurre con el nuevo requisito de fidelidad, toda vez que de los antecedentes de la norma, la Corte no encontró que esta medida para acceder a la pensión de invalidez, tuviera una finalidad legítima y plausible desde el punto de vista constitucional, que justificara la exigencia para poder acceder a la pensión de invalidez, de haber cotizado el 20% del tiempo transcurrido entre la fecha en que arribó a la edad de 20 años y el momento de la primera calificación de invalidez. Sin duda, esta norma estableció un requisito más gravoso para acceder a esa prestación social, disminuyendo el nivel de protección. Adicionalmente, la ley tampoco estableció un régimen de transición que permitiera a los trabajadores amparados por el régimen anterior continuar disfrutando de la posibilidad de acceder a dicha prestación social. Los propósitos de promover la cultura de afiliación y evitar el fraude, que pueden ser obtenidos por otros medios, resultan desproporcionados frente a la afectación de los derechos de las personas que se ven disminuida de manera grave su capacidad laboral por causa de enfermedad o accidente. En este punto, se reiteró la línea jurisprudencial sostenida en numerosos casos de tutela, en los cuales se ha inaplicado la disposición demandada por resultar manifiestamente contraria a la progresividad de los derechos sociales consagrada por el constituyente. En consecuencia, por lo expuesto, la Corte declaró exequibles los numerales 1º y 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, salvo en los apartes que establecían el requisito de la fidelidad para acceder a la pensión de invalidez.
3.5. La magistrada MARIA VICTORIA CALLE CORREA y los magistrados JORGE IVAN PALACIO PALACIO y LUIS ERNESTO VARGAS SILVA manifestaron su salvamento de voto parcial, por cuanto siempre abogaron y defendieron la declaratoria de inexequibilidad total de los numerales 1 y 2 del artículo 1º de la ley 860 y como la decisión mayoritaria solo aceptó excluir del ordenamiento jurídico el requisito de fidelidad, pero no la exigencia -para la obtención de la pensión de invalidez- relativa a las cincuenta semanas de cotización dentro de los tres años inmediatamente anteriores a la fecha de su estructuración, expresaron su disidencia en relación con esta parte de la sentencia, por considerar que este requisito contenido en la norma es también regresivo. Consideran que las razones que tuvo en cuenta la Corte para declarar la inconstitucionalidad del requisito de fidelidad de cotización, son aplicables al apartado que se declaró exequible. En efecto, sostuvieron que distintas decisiones de esta Corporación, en sede de revisión de tutela (vgr. T-1291/05, T-221/06, T-043/07, T-077/08, y T-383/09, entre otras), concluyeron que las condiciones para acceder a la pensión de invalidez fijadas por el artículo 1º de la Ley 860/03, disminuyen el nivel de protección de los derechos sociales a la salud y a la seguridad social. Esa doctrina ha considerado también, que el legislador no expresó los argumentos imperiosos que justificaran dicho retroceso, razón por la cual las disposiciones analizadas ahora por el Pleno, desconocíeron (en su criterio) la prohibición de regresividad de los derechos sociales. Por ende, concluyeron que una decisión coherente con el precedente debió establecer que uno y otro requisito son contrarios a la Constitución.
Agregaron como razones, que al confrontar los requisitos para obtener la pensión de invalidez previstos en los literales a. y b. del artículo 39 de la Ley 100 de 1993 respecto a su reforma -por los numerales 1 y 2 del artículo 1º de la Ley 860 de 2003-, se concluye la necesidad de acreditar un mayor número de semanas cotizadas al pasarse de 26 a 50. Segundo, porque no se ve en esta última norma la necesidad de prever un periodo de protección frente a los tránsitos legislativos en materia de pensión por invalidez para proteger las expectativas legítimas. Y tercero, porque no se supera el juicio estricto de constitucionalidad al que se sujetan las medidas regresivas. Recuerdan que este asunto trata sobre la seguridad social en pensiones para sujetos de especial protección constitucional como son las personas inválidas, por lo que sobre el Gobierno y el Congreso pesaba la carga argumentativa para demostrar razones imperiosas que imponían aquel periodo de cotización. Las referencias generales y vagas que se registran en los antecedentes legislativos desconocen los presupuestos que ha establecido la Corte siguiendo al Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en cuanto exigen la exposición de datos suficientes y pertinentes.
Fuente Corte Constitucional