Concepto Procuraduria General de la Nacion 4228

PENSIONES-MESADA 14

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

CONCEPTO No. 4228

(29 de noviembre de 2006)




Bogotá, D.C.,


Señores

MAGISTRADOS DE LA HONORABLE CORTE CONSTITUCIONAL
E. S. D.


Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 01 de 2005 (parcialmente), “por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”.

Demandante: GUSTAVO SERRANO GARCÍA

Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL

Expediente No. D–6406

Concepto No. 4228


De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución Política, se procede a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o., y 242, numeral 1o., de la Carta Política, instauró el ciudadano GUSTAVO SERRANO GARCÍA contra el inciso 8o. del Acto Legislativo 01 de 2005 (Diario Oficial 45.984, del 29 de julio de 2005), el cual se cita textualmente:

“ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005

Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ARTÍCULO 1o. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política:
(…) "Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aún cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento". (…)

ARTÍCULO 2o. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su publicación. (…)”

1. Planteamientos de la demanda

El ciudadano SERRANO GARCÍA afirma que en el procedimiento de adición del artículo 48 de la Constitución Política mediante el Acto Legislativo 01 de 2005, en materia de seguridad social pensional, se incurrió en un vicio de trámite, porque el inciso 8o. de dicho acto legislativo no fue aprobado en la sesión plenaria del Senado de la República del 15 de junio de 2005 por no haber alcanzado una votación aprobatoria correspondiente a la mayoría de los miembros de dicha cámara, como lo prescribe el inciso segundo del artículo 375 de la Constitución Política.

Al respecto indica el demandante:

“Dado que los senadores son 102, de acuerdo con el artículo 171 de la Constitución Política de Colombia y dado que para la aprobación se requiere la mayoría de los miembros del senado, de acuerdo con el artículo 375 de la Constitución Política de Colombia, los 45 votos por el sí no fueron suficientes para la aprobación del inciso 8 de la ponencia principal.”

2. Problema jurídico

El Ministerio Público analizará si se vulneró el procedimiento de formación del Acto Legislativo 01 de 2005 en el siguiente aspecto:

¿Constituye un vicio insubsanable de la aprobación final de un acto legislativo volver a presentar, discutir y aprobar, en un mismo debate del segundo período de trámite, iniciativas que no fueron aprobadas porque no alcanzaron el voto de la mayoría de los miembros de dicha cámara?

Dado que el cargo de la presente demanda es similar al formulado en el expediente D-6432, se solicitará estarse a lo resuelto en la sentencia que en dicho proceso se profiera, o en su defecto declarar la inexequibilidad del inciso 8o. del Acto Legislativo 01 de 2005. Para el efecto se tomará como referencia lo consignado en el Concepto del Procurador General 4209, proferido dentro del proceso indicado.

3. Aclaración previa: procedencia de la presente acción por haber sido presentada dentro del término constitucional.

Resulta procedente el trámite de la presente acción debido a que fue presentada dentro del término procesal constitucional, el cual es de un año contado a partir de la promulgación del acto legislativo (artículo 379 superior); en efecto el Acto Legislativo 01 de 2005 se publicó en el Diario Oficial 45.980 el 25 de julio de 2005 y la demanda contra el mismo se presentó el 5 de julio de 2006, es decir, veinte días con anterioridad al vencimiento del término.

4. Se hace necesario declarar la unidad normativa del inciso 8o. del Acto Legislativo 01 de 2005 con el parágrafo transitorio 6o. del mismo, porque se encuentran intrínsecamente relacionados, por consecuencia, el segundo con el primero.

4.1. La unidad normativa se deriva de los principios de economía y eficiencia procesales aplicados al procedimiento constitucional ordinario, en cuanto que la Corte Constitucional, según su juicio o percepción, debe incluir en la sentencia las normas que guardan una relación inevitablemente directa con las normas demandadas y que declara inexequibles (Decreto 2067 de 2004, artículo 6o.).

El ejercicio de esta potestad procede de manera excepcional en eventos tales como cuando el enunciado normativo atacado se encuentra intrínsecamente relacionado con otra disposición, la cual a primera vista presenta serias dudas sobre su constitucionalidad (Sentencia C-871 de 2003).

4.2. El parágrafo transitorio 6o. del Acto Legislativo 01 de 2005 presenta el siguiente contenido:

"Parágrafo transitorio 6o. Se exceptúan de lo establecido por el inciso 8o. del presente artículo, aquellas personas que perciban una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán catorce (14) mesadas pensionales al año".

Dicha norma expresamente consagra una excepción transitoria al tope máximo de mesadas pensionales que puede recibir una persona cuyo derecho se cause a partir de la vigencia del acto legislativo pertinente, por lo que una decisión de inexequibilidad del inciso 8o. del mismo hace que lo regulado en tal parágrafo transitorio corra la misma suerte porque, implícitamente, contiene la misma limitación pensional.

Por tal razón el Ministerio Público solicitará a la Corte Constitucional declarar la unidad normativa para que incluya en su sentencia el estudio y decisión que corresponda en relación con el parágrafo transitorio 6o. del Acto Legislativo 01 de 2005, y en esos términos se emitirá el presente concepto fiscal de constitucionalidad.

5. Durante el segundo período del trámite de un acto legislativo su aprobación requiere el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara. Cuando esta mayoría no se alcanza, se considera que el proyecto ha sido negado, y durante el mismo debate lo no aprobado no puede ser objeto de nueva proposición, discusión y aprobación. El inciso 8o. del Acto Legislativo 01 de 2005 deviene en inconstitucional al no haber sido aprobado en el último debate en plenaria del Senado de la República, en segundo período, por no haber alcanzado la mayoría absoluta y en el mismo debate haberse vuelto a presentar, discutir y aprobar dicho inciso.

5.1. En relación con el inciso 8o. del Acto Legislativo 01 de 2005, para resolver el problema de un vicio insubsanable en la aprobación final de un acto legislativo por volverse a presentar, discutir y aprobar, en un mismo debate del segundo período de trámite, iniciativas que no fueron aprobadas porque no alcanzaron el voto de la mayoría de los miembros de dicha cámara, se determinará el contexto jurídico y fáctico de dicha aprobación.

5.2. El artículo 375 de la Constitución Política establece que el trámite de un proyecto de acto legislativo tiene lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos, en el segundo de los cuales su aprobación requiere el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara.

Las preguntas que deben resolverse cuando un proyecto de acto legislativo es tramitado en segundo período son ¿qué pasa cuando el proyecto de acto legislativo, total o parcialmente, no es aprobado por no alcanzar el voto de la mayoría absoluta requerida?, y, ¿cuál es la consecuencia de su no aprobación, especialmente dentro del mismo debate?

Esto se puede responder si se tiene claro qué es la Constitución Política y cuál es la razón de ser de la rigurosidad de su reforma.
Los Estados de concepción democrática son las organizaciones jurídicas (acuerdos racionales de convivencia social) del poder político (poder de hecho o connatural a la existencia del ser humano) de las naciones, pueblos o sociedades, lo que conlleva en si mismo un carácter fundacional que define y expresa los términos en los cuales se someten al control del ente moral.

El ejercicio fundacional de las organizaciones políticas de las sociedades empieza por recoger la voluntad política en un poder constituyente, que en la técnica constitucional se le conoce como poder constituyente primario, precisamente por no estar supeditado a ningún tipo de poder previo; el producto de la organización jurídica del poder político, se deposita en un instrumento fundacional denominado constitución, mediante el cual se crea y organiza el Estado, cuya expresión, en todo sentido, es de poder constituido, en cuanto que tiene un vínculo jurídico de subordinación ineludible con lo establecido por el poder fundador, y por tanto, no le es permitida la sustitución de la voluntad del poder constituyente primario.

La doctrina es ilustrativa al respecto:

Constitución (…) I. En derecho Público. 1. Conjunto de normas supremas que sirven de base a la autoridad estatal, organizando sus instituciones, dándole sus poderes y, frecuentemente, imponiéndole limitaciones; especialmente, al garantizar las libertades de súbditos y ciudadanos (…)
Constituyente originario. El que ha sido designado para promulgar una Constitución completamente nueva, sin apoyo en ninguna investidura otorgada por una Constitución anterior.
Constituyente derivado. Aquel a quien una Constitución ya existente señala como encargado de su revisión. (Asociación Henri Capitant. Vocabulario Jurídico. Bogotá, Editorial Temis, 1995. Pág. 206, 208).

En ese sentido, la Constitución Política es la institucionalización del máximo acuerdo de las naciones producto del consenso (principio democrático fundacional) como un instrumento de convivencia pacífica para preservar el presente y el futuro de la sociedad. Por eso, el Pueblo de Colombia, en ejercicio de su poder soberano, expidió la Constitución Política como la norma de las normas o norma normandum.

Lo esencial de la Carta Política es su vocación de permanencia. Por esa razón, lo procedente es la reforma de la misma (no su sustitución, subversión o derogación), de manera excepcional (lo ordinario es el desarrollo de la Carta mediante la legislación), lo cual se deduce de la rigurosidad procesal establecida para tal efecto. Como corolario obligatorio, si no se cumple en debida forma con esta rigurosidad no hay reforma constitucional.

De acuerdo con lo establecido en la Constitución, para su reforma por el Congreso de la República se requiere:

a) La presentación del proyecto de acto legislativo por el Gobierno, diez miembros del Congreso, el 20% de los concejales o de los diputados y los ciudadanos en un número mínimo equivalente al 5% del censo electoral vigente.
b) Tramitarse en dos períodos ordinarios y consecutivos, lo cual equivale a cuatro debates por período.
c) Aprobarse el proyecto en primera vuelta por la mayoría de los asistentes y ser publicado por el gobierno.
d) Aprobarse en segundo período mediante el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara.
e) En la segunda vuelta sólo pueden debatirse iniciativas presentadas en la primera vuelta (Constitución Política, artículos 151, 157, 375; Ley 5ª de 1992, artículo 127).

Según lo anterior, se tiene que la aprobación de los proyectos de acto legislativo que se tramiten en segunda vuelta por el procedimiento parlamentario pertinente debe efectuarse en cuatro debates mediante el voto de la mayoría de los miembros de cada una de las cámaras. De lo contrario, la reforma constitucional no nace a la vida jurídica.

Un debate de un proyecto de acto legislativo es el sometimiento del mismo a la discusión del Congreso de la República (bien sea en comisión constitucional permanente o en sesión plenaria de cada una de las cámaras legislativas), para que este resuelva sobre su adopción como reforma constitucional (Ley 5 de 1992, artículo 94). Desde ese punto de vista, cada debate consta de dos partes consecutivas a saber: la discusión y la adopción del proyecto de acto legislativo.

La discusión del proyecto permite la confrontación de las ideas y concepciones políticas de las distintas fuerzas representadas en la célula congresional respectiva. La adopción del mismo es la consecuencia del debate, lo cual se expresa mediante su aprobación utilizando el mecanismo de votación.

Por tanto, como el proyecto de acto legislativo requiere ocho debates, esto significa que, taxativamente, se requieren ochos discusiones que terminan con ocho votaciones.

En ese contexto vale la pena preguntarse ¿es viable reconsiderar en un mismo debate, en segundo período, el resultado de una votación ya realizada por el Congreso en relación con un proyecto de acto legislativo?; y la respuesta es ¡NO!, por varios motivos.

En primer lugar, porque el ordenamiento constitucional no consagra la figura de reconsideración de votaciones. Los debates son taxativos, por lo que las votaciones en los mismos lo son de igual manera. Esto no se puede confundir con la posibilidad de ser considerado por la plenaria de la respectiva cámara, en primer período, un proyecto de acto legislativo que hubiere sido negado en primer debate en primera vuelta (Constitución Política, artículo 159; Ley 5ª de 1992, artículo 226).

Tampoco se puede confundir la no reconsideración de una votación de un proyecto de acto legislativo con la enmienda de un procedimiento de votación (¡algo exótico!), porque esto último lo puede efectuar el Congreso de la República con base en una orden judicial para subsanar vicios de procedimiento en la formación del acto, emanada de la competencia asignada a la Corte Constitucional en virtud de los principios de separación funcional del poder público y de conservación del derecho (Constitución Política, artículo 241, parágrafo; Corte Constitucional, Auto 170 de 2003).

En segundo término, porque el principio de seguridad jurídica en el proceso de construcción del derecho se desnaturalizaría ya que la sociedad no sabría a que atenerse en relación con dicho proceso y las expectativas que llegare a tener del mismo.

Y en tercer lugar, se presentaría un problema que afectaría lo que en economía se conoce como el modelo del principal y del agente, aplicado en este caso al mercado de las normas. En la teoría de la firma, el principal lo constituye la propiedad empresarial y sus fines de lucro; el agente representa la conducción o dirección de la organización empresarial, donde se espera que la delegación de recursos y de funciones sean gestionados, gerenciados o administrados en función de las finalidades del principal.

Cuando la racionalidad económica de los agentes se antepone a los fines del principal, se presentan crisis de gobernabilidad empresarial que comprometen sus ganancias, lo que puede llevar incluso a la quiebra de la empresa o conglomerado económico. Por ejemplo, esto ocurre cuando los agentes hacen expandir las organizaciones para asegurar su estabilidad laboral y mejorar sus ganancias; o cuando tienen comportamientos contrarios a la ética empresarial (nombramientos laborales por amiguismo o decisiones guiadas por intereses personales corruptos).

En el campo público, esto se viene advirtiendo en los siguientes términos:

“(…) Muchos errores de política económica y de gestión pública se cometen al suponerse que los agentes no tratarán de escoger a su favor o al suponerse que una estructura política y de organización del Estado puede ser eficiente en generar bienestar colectivo o libertades políticas olvidando la motivación racional de casi todo agente económico para maximizar su utilidad. [1]”.

En el asunto objeto de análisis, el principal lo constituye el pueblo en cuanto que de él emana el poder público. Sus agentes – las autoridades – deben hacer prevalecer el interés general. En el caso del Congreso, al reformar la Constitución Política, sus integrantes deben actuar guiados por el principio democrático, consultando la justicia y el bien común. Cuando esto no sucede, se presenta un conflicto de intereses que compromete su conducta desde el punto de vista de la moral pública (La negociación del interés general a cambio de beneficios personales) (Constitución Política, artículos 1o., 2o., 3o., 114, 133, 183 y 209).

En estos eventos, las autoridades deben advertir y prevenir conductas que se salgan del cause democrático. El Congreso en sus actuaciones debe ceñirse al procedimiento constituyente o legislativo, como una prenda de garantía de la democracia y del respeto a las minorías. Por tanto, el resultado de una votación debe preservarse y no reconsiderarse en el mismo debate. Un acto legislativo o una ley aprobada con este vicio de procedimiento no debiera alcanzar siquiera el grado de existencia, y es obligación de la Corte Constitucional declarar su inexequibilidad.

De lo contrario, es abrir la caja de Pandora en lo que concierne al proceso de elaboración del derecho y a la conservación de la legitimidad del sistema legislativo colombiano.

En relación con la consecuencia de no aprobarse un proyecto de acto legislativo con el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara, la Corte Constitucional ha indicado que la consecuencia es su negación o “hundimiento” del proyecto. Así lo estableció en la sentencia C-816 de 2004, al declarar inexequible el Acto Legislativo 02 de 2003 por un vicio de procedimiento ocurrido en el sexto debate de la segunda vuelta, en el cual no se aprobó el informe de ponencia por la mayoría absoluta de votos requerida. Al respecto indicó:

“(…) 74- Es claro que la falta de aprobación del informe de ponencia no implica que el proyecto haya sido expresamente “negado”, puesto que no obtuvo una decisión en contra. Tampoco puede entenderse que la falta de aprobación conduzca automáticamente al “archivo” del proyecto, en los términos del Reglamento del Congreso, en la medida en que las causas del archivo están expresamente señaladas en esa normatividad y, entre ellas no está dispuesta esta circunstancia. En efecto, la Ley 5ª de 1992 prevé seis casos de archivo de un proyecto pero ninguno de ellos hace referencia al hecho de que el informe de ponencia no alcance la mayoría requerida [2]. Sin embargo, conforme al artículo 176 del Reglamento del Congreso y al análisis adelantado en los fundamentos anteriores de esta sentencia, es indudable que la falta de aprobación del informe de ponencia tiene al menos un efecto jurídico, y es la imposibilidad de continuar con el trámite del proyecto, pues no sólo así lo precisa esa norma reglamentaria sino que, además, sería irrazonable y contrario al principio de consecutividad y a los propósitos del artículo 176 del Reglamento del Congreso, que sin cumplirse ese requisito básico, el trámite del proyecto continúe con el debate y aprobación del articulado.
75. La costumbre parlamentaria ha enfrentado ese vacío del Reglamento del Congreso de la siguiente manera: ha entendido que la falta de aprobación del informe de ponencia conduce al llamado “hundimiento” del proyecto, que algunos congresistas asimilan al “archivo” del mismo. En la práctica, el archivo y el hundimiento tienen un significado muy semejante, pues ambos implican que el proyecto no puede seguir siendo tramitado.
(…)
Ese reparo parte de una premisa que es en parte válida, pues en estricto rigor, pueden presentarse tres hipótesis distintas: (i) que el informe de ponencia no obtenga la mayoría requerida, o (ii) que dicho informe obtenga mayoría negativa, o (iii) que sea aprobada una proposición de archivo del proyecto. En las hipótesis (ii) y (iii), conforme a los artículos 157 y 184 del Reglamento, el proyecto debe ser archivado, y es natural que así sea, pues existe una mayoría en su contra. Por el contrario, en la primera hipótesis, el proyecto no cuenta con la mayoría necesaria para continuar su trámite, pero tampoco ha sido negado, por lo cual surge la siguiente duda: ¿por qué atribuirle a esa situación, en donde no es claro que exista una mayoría en contra del proyecto, el mismo efecto que en aquellos casos en donde la voluntad mayoritaria claramente se opone al proyecto? Y efectivamente, la Corte considera que el Reglamento del Congreso podría regular en forma diversa esa hipótesis, atribuyendo un efecto a la falta de aprobación del informe de ponencia que sea distinto al archivo del proyecto. Así, (i) frente a la imposibilidad de continuar con el debate y la aprobación del articulado, derivada de la falta de aprobación del informe de ponencia, pero (ii) frente a la improcedencia del archivo del proyecto, al no haber sido rechazado por la mayoría de la plenaria, el Reglamento del Congreso podría estipular que en esos casos fuera presentado y debatido un nuevo informe de ponencia, que pudiera entonces ser nuevamente votado por la plenaria. Esta eventual regulación resultaría acorde con la protección del principio de consecutividad y el respeto a la voluntad democrática de las cámaras, pues la posibilidad de que los ponentes del proyecto del acto legislativo presenten un nuevo informe, que sea nuevamente debatido y sujeto a aprobación, permite que el proceso legislativo no se vea truncado por la falta de votos necesarios para la aprobación del informe de ponencia, cuando tampoco existe claramente una mayoría en contra de la iniciativa, que es el caso que justifica plenamente el archivo del proyecto.

Sin embargo, lo cierto es que en este momento, el Reglamento del Congreso no establece una regulación específica de qué deben hacer las cámaras frente a la falta de mayoría necesaria para aprobar el informe de ponencia, fuera de señalar que el trámite no puede continuar. De otro lado, dicho reglamento tampoco prevé, salvo los casos de empate (Ley 5ª de 1992, art 135), la posibilidad de repetir una votación sobre un mismo punto. Por ende, en esas circunstancias, y teniendo en cuenta que conforme a la Ley 5ª de 1992, (i) la falta de aprobación de la ponencia impide continuar el trámite pero (ii) no es posible repetir una votación sobre un mismo punto, entonces, mientras el Reglamento del Congreso no sea completado en este punto, la solución dada por la práctica parlamentaria a la votación del informe que no alcanza la mayoría requerida es razonable y perfectamente jurídica: el proyecto se entiende “hundido”, esto es, jurídicamente archivado.
(…)”. (Subrayado fuera de texto)

5.3. En el caso objeto de análisis, el inciso octavo del Acto Legislativo 01 de 2005 durante el último debate en plenaria del Senado de la República, en segundo período, tuvo el siguiente tratamiento:

5.3.1. El texto definitivo del Proyecto de acto legislativo 034 y 127 de 2004 Cámara, 011 de 2004 Senado, aprobado en Cámara de Representantes en segunda vuelta indicó: “Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la entrada en vigencia del presente acto legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año”. (Gaceta del Congreso 276 de 2005).

5.3.2. La ponencia para segundo debate en el Senado de la República presentó el texto en los siguientes términos: “Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la entrada en vigencia del presente acto legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento”. (Gaceta del Congreso 339 de 2005).

5.3.3. Dicha ponencia fue sometida a votación durante el segundo y último debate en la plenaria del Senado de la República, en la sesión del día 15 de junio de 2005, con un resultado de 45 votos por el SÍ y 33 votos por el NO, por lo que no fue aprobada al no alcanzar el voto de la mayoría de los miembros del Senado de la República, que era de 52.

Esto ocurrió de la siguiente manera:

“La Presidencia interviene para un punto de orden:
Señor Secretario, sírvase llamar a lista para votar. Entramos a votar. Antes, explique cómo se va a votar. Muy bien, sírvase leer lo que se va a votar, principal inciso 8º, pliego de modificaciones de la ponencia principal. Sírvase leerlo e inmediatamente llamar a lista.
Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Mario Uribe Escobar:
Presidente, el inciso 8º de la ponencia principal que vamos a votar por sus instrucciones, dice lo siguiente: Las personas cuyo derecho a la pensión se causa a partir de entrada en vigencia del presente acto legislativo, no podrán recibir más de 13 mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella aun cuando no se hubiere efectuado el reconocimiento.

La Presidencia manifiesta:
Ya no hay impedimentos. Estamos en votación, señor Secretario. Llame a lista.
La Presidencia abre la votación del inciso 8° del artículo 1° del pliego de modificaciones, e indica a la Secretaría llamar a lista para verificar su votación y aprobación, en forma nominal.
Realizado este, la Presidencia cierra la votación y por Secretaría se informa el siguiente resultado:
Por el Sí: 45
Por el No: 33
Total: 78 Votos

VOTACION NOMINAL AL INCISO 8º DEL ARTICULO 1º DEL PLIEGO DE MODIFICACIONES DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NUMERO 11 DE 2004 SENADO, 34 DE 2004 CAMARA
Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.
Por el SI
Honorables Senadores:
Albornoz Guerrero Carlos
Aldana Vivas Ismael
Arenas Parra Luis Elmer
Barco López Víctor Renán
Benítez Maldonado Eduardo
Blum de Barberi Claudia
Butron Palacio Romny
Carrizosa Franco Jesús Angel
Cogollos Amaya Angela Victoria
Conde Romero José María
Díaz Jimeno Manuel Antonio
Durán de Mustafá Consuelo
Escobar Medina Hernando
García Orjuela Carlos Armando
Gnecco Arregocés Flor Modesta
Gómez Gallo Luis Humberto
Gómez Martínez Juan
Granada Loaiza Fabio
Guzmán Carrascal Edgar de Jesús
Hernández Aguilera Germán
Higuera Escalante Carlos Reinaldo
Holguín Sardi Carlos
Luna Conde José Ramiro
Maloof Cusé Dieb Nicolás
Manzur Abdala Julio Alberto
Martínez Sinisterra Juan Carlos
Mejía Marulanda María Isabel
Montes Medina William Alfonso
Murgueitio Restrepo Francisco
Pimiento Barrera Mauricio
Ramírez Pinzón Ciro
Ramos Botero Luis Alfredo
Rodríguez Pinzón Ciro
Rodríguez Rodríguez Carlina
Rueda Maldonado José Raúl
Salazar Cruz José Darío
Sánchez Ortega José Alvaro
Toro Torres Dilian Francisca
Trujillo García José Renán
Uribe Escobar Mario
Velásquez Arroyave Manuel Ramiro
Vélez Trujillo Luis Guillermo
Vives Lacouture Luis Eduardo
Wilches Sarmiento Claudia Jeanneth
Zuluaga Escobar Oscar Iván.
15.VI.2005
* * *
VOTACION NOMINAL AL INCISO 8º DEL ARTICULO 1º DEL PLIEGO DE MODIFICACIONES DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NUMERO 11 DE 2004 SENADO, 34 DE 2004 CAMARA
Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.
Por el NO
Honorables Senadores:
Angarita Baracaldo Alfonso
Avellaneda Tarazona Luis Carlos
Beltrán Rodríguez Ismael
Bernal Amorocho Jesús Antonio
Blel Saad Vicente
Cáceres Leal Javier Enrique
Cepeda Sarabia Efraín José
Córdoba Ruiz Piedad
Cristo Bustos Juan Fernando
Chamorro Cruz Jimmy
García Realpe Guillermo
Gaviria Díaz Carlos
Gaviria Zapata Guillermo
González Díaz Andrés
Jaramillo Martínez Mauricio
Jumí Tapias Gerardo Antonio
López Cabrales Juan Manuel
Martínez Betancourt Oswaldo Darío
Merheg Marún Habib
Merlano Fernández Jairo Enrique
Mesa Betancur José Ignacio
Moreno Rojas Samuel
Náder Muskus Mario Salomón
Navarro Wolff Antonio
Pardo Rueda Rafael
Peñaloza Núñez Antonio Javier
Restrepo Escobar Juan Carlos
Robledo Castillo Jorge Enrique
Rojas Birry Francisco
Rojas Jiménez Héctor Helí
Sosa Pacheco Gustavo Enrique
Tarapués Cuaical Efrén Félix
Zuccardi de García Piedad.
15.VI.2005

En consecuencia, ha sido negado el inciso 8° del artículo 1° del pliego de modificaciones.” (Gaceta del Congreso 476 de 2005; subrayado fuera de texto).

Ante el resultado aludido el Congreso, en la misma sesión, decidió conformar una comisión accidental con el fin de volver a considerar, en el mismo debate, el inciso no aprobado.

5.3.4. En la sesión del 16 de junio de 2005, correspondiente a la continuación del segundo debate en el Senado, se puso nuevamente a consideración el inciso octavo que no había sido aprobado en la sesión anterior, adicionado con un parágrafo que correspondió al parágrafo transitorio 6o. del Acto Legislativo 01 de 2005, en los siguientes términos:

“Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Mario Uribe Escobar.
Presidente el inciso 8º propuesto diría lo siguiente, le ruego someterlo a consideración y a votación, las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de 13 Mesadas pensionales al año.
Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella aún cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento; el parágrafo transitorio nuevo que sería el complementario dice: se exceptúan de lo establecido por el inciso 8º del presente artículo aquellas personas que perciban una pensión igual o inferior a 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán 14 mesadas pensionales al año.”

El inciso octavo con el parágrafo transitorio 6o., fueron aprobados con un resultado por el SÍ de 79 votos y por el NO de 9 votos. Lo indicado sucedió en los siguientes términos:

“(...) Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Mario Uribe Escobar.
Presidente el inciso 8º propuesto diría lo siguiente, le ruego someterlo a consideración y a votación, las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de 13 Mesadas pensionales al año.
Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella aún cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento; el parágrafo transitorio nuevo que sería el complementario dice: se exceptúan de lo establecido por el inciso 8º del presente artículo aquellas personas que perciban una pensión igual o inferior a 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán 14 mesadas pensionales al año.
(…)
La Presidencia indica a la Secretaría dar lectura al inciso 8°.
Por Secretaría se da lectura al inciso 8° del proyecto de Acto Legislativo.
Sí señor Presidente, con mucho gusto, dice: Inciso 8º, "las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del presente acto legislativo, no podrán recibir más de 13 mesadas pensionales al año, se entiende que la pensión se causa, cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella aun cuando no se hubiere efectuado el reconocimiento.
Parágrafo transitorio nuevo. Se exceptúa de lo establecido por el inciso del presente artículo, aquellas personas que perciban una pensión igual o superior a 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán 14 mesadas pensionales al año".
Firma el Senador Mario Uribe Escobar y hay otra firma ilegible.
La Presidencia somete a consideración de la plenaria el inciso 8° del artículo 1°, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria la modificación propuesta?, y abre la votación al inciso 8°, e Indica a la Secretaría llamar a lista para verificar su votación y aprobación en forma nominal.
Una vezrealizado este, la Presidencia cierra la votación y la Secretaría informa el siguiente resultado:
Por el Sí: 79
Por el No: 9
Total: 88 Votos
Votación nominal al inciso 8º del artículo 1º del Proyecto de Acto Legislativo número 11 de 2004 Senado, 34 de 2004 Cámara,
por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.
Por el Sí
Honorables Senadores:
Albornoz Guerrero Carlos
Aldana Vivas Ismael
Andrade Obando Carlos Hernando
Andrade Serrano Hernán Francisco
Angarita Baracaldo Alfonso
Araújo Castro Alvaro
Arenas Parra Luis Elmer
Artunduaga Sánchez Edgar
Barco López Víctor Renán
Barragán Lozada Carlos Hernán
Beltrán Rodríguez Ismael
Benítez Maldonado Eduardo
Blum de Barberi Claudia
Bravo Motta Jaime
Builes Correa Humberto de Jesús
Butrón Palacio Romny
Carrizosa Franco Jesús Angel
Cepeda Sarabia Efraín José
Clopatofsky Ghisays Jairo Raúl
Cogollos Amaya Angela Victoria
Conde Romero José María
Cristo Bustos Juan Fernando
Chamorro Cruz Jimmy
Chávez Cristancho Guillermo
De la Espriella Burgos Miguel
Díaz Jimeno Manuel Antonio
Escobar Medina Hernando
Ferro Solanilla Carlos Roberto
García Realpe Guillermo
García Romero Alvaro Alfonso
Gaviria Zapata Guillermo
Gerléin Echeverría Roberto
Gnecco Arregocés Flor M.
Gómez Celis Jorge
Gómez Gallo Luis Humberto
Gómez Martínez Juan
González Díaz Andrés
Granada Loaiza Fabio
Guzmán Carrascal Edgar de Jesús
Hernández Aguilera Germán
Higuera Escalante Carlos Reinaldo
Holguín Sardi Carlos
López Cabrales Juan Manuel
Luna Conde José Ramiro
Maloof Cusé Dieb Nicolás
Manzur Abdala Julio Alberto
Martínez Betancourt Oswaldo Darío
Martínez Sinisterra Juan Carlos
Mejía Marulanda María Isabel
Merheg Marún Habib
Merlano Fernández Jairo Enrique
Montes Medina William Alfonso
Moreno de Caro Carlos
Moreno Rojas Samuel
Murgueitio Restrepo Francisco
Náder Muskus Mario Salomón
Pardo Rueda Rafael
Pimiento Barrera Mauricio
Ramírez Pinzón Ciro
Ramos Botero Luis Alfredo
Restrepo Escobar Juan Carlos
Rodríguez Pinzón Ciro
Rodríguez Rodríguez Carlina
Rueda Maldonado José Raúl
Salazar Cruz José Darío
Sánchez Ortega Camilo Armando
Sánchez Ortega José Alvaro
Sierra Grajales Luis Emilio
Sosa Pacheco Gustavo Enrique
Toro Torres Dilian Francisca
Trujillo García José Renán
Uribe Escobar Mario
Vargas Lleras Germán
Velásquez Arroyave Manuel Ramiro
Vélez Trujillo Luis Guillermo
Vives Lacouture Luis Eduardo
Wilches Sarmiento Claudia Jeanneth
Zuccardi de García Piedad
Zuluaga Escobar Oscar Iván.
16. VI. 2005.

Votación nominal al inciso 8º del artículo 1º del Proyecto de Acto Legislativo número 11 de 2004 Senado, 34 de 2004 Cámara, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.
Por el No.
Honorables Senadores:
Avellaneda Tarazona Luis Carlos
Bernal Amorocho Jesús Antonio
Cáceres Leal Javier Enrique
Gaviria Díaz Carlos
Guerra Hoyos Bernardo Alejandro
Jumí Tapias Gerardo Antonio
Mesa Betancur José Ignacio
Peñaloza Núñez Antonio Javier
Robledo Castillo Jorge Enrique.
16. VI. 2005.
En consecuencia, ha sido aprobado el inciso 8° del artículo 1°, presentado por el honorable Senador ponente, Mario Uribe Escobar.
(…)”

5.3.5. En relación con la presentación del inciso octavo del Acto Legislativo 01 de 2005 nuevamente a votación en el último debate en segundo período en el Senado de la República, una vez había sido negado previamente dentro del mismo, los parlamentarios eran concientes de la situación, tanto por las intervenciones que hubo en las sesiones del 15 y 16 de junio de 2005 como por la constancia expresa dejada en la última sesión indicada por el Senador Darío Oswaldo Martínez Betancourt en relación con el contenido de la sentencia C-816 de 2004, que trata un tema similar al del objeto de la presente demanda, como ya se hizo referencia en el acápite 5.2 de este concepto fiscal de constitucionalidad.

Por ejemplo, el Senador Angarita Baracaldo indicó al respecto en la sesión del día 15 de junio de 2005:

“Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Alfonso Angarita Baracaldo:
Gracias, señor Presidente.
Para una aclaración y mayor claridad en lo que estamos haciendo, a fin de que quede en la historia del acto legislativo que estamos estudiando y que estamos votando. Lo de la proposición aditiva nada tiene que ver con lo que se aprobó, absolutamente nada. Era una proposición aditiva que se presentó para el caso de que hubiese sido aprobado este inciso se adicionara con la que presenté. Nada tiene que ver aquí, se acaba de votar es la propuesta que ha hecho el Coordinador de Ponentes y está exactamente como venía en la ponencia. Eso fue lo que se votó, eso fue lo que vio la democracia que se negó y ya no hay para qué tener en cuenta las proposiciones aditivas. ¿Para qué?” (Gaceta del Congreso 476 de 2005; subrayado fuera de texto).

En la sesión del 16 de junio del mismo año, algunos senadores intervinientes indicaron acerca de la nueva votación sobre tal inciso apreciaciones tales como:

Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Jorge Enrique Robledo Castillo:
Sí gracias señor Presidente, son dos preguntas muy específicas, una al Secretario y otra al coordinador de ponentes, dos preguntas, la primer pregunta, qué Artículo del Reglamento del Congreso, permite reabrir articulados que ya han sido negados, incisos que ya han sido negados y segundo, perdóneme señor Presidente ya termino. (…)

Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Oswaldo Darío Martínez Betancourt:
Breve constancia, tiene que ver sobre la reapertura de las normas jurídicas, no de los artículos, las normas jurídicas que hayan sido votadas y especialmente cuando han sido negadas.
La pregunta la formuló el Senador Robledo, la formuló mal, porque él habló de artículos, yo hablo de normas jurídicas.
Efectivamente las competencias que tiene el Congreso son unas competencias regladas, por mandato constitucional y legal y, en el reglamento no existe ninguna norma que faculte al Congreso realizar la reapertura de los debates cuando ya se han clausurado a través de una votación en cualquier sentido.
Como no hay norma aplicable, uno de las principios rectores del Reglamento del Congreso es decir, el artículo 3º que se refiere a los frentes de interpretación del reglamento, ordena que hay que recurrir a casos analógicos o en su defecto a la jurisprudencia constitucional o a la doctrina constitucional; como no hay casos analógicos, yo he tratado de rebuscar un poco la jurisprudencia constitucional tampoco existe específicamente una doctrina constitucional al respecto, pero sí podemos por lo menos dejar como constancia la Sentencia número C-816 de 2004 que desató la demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo número 02 del 2003, sobre el mal llamado estatuto de terrorismo, y allí se estableció dos aspectos que me parecen vitales para el caso en comento.
Uno: El que tiene que ver con lo que llama la sentencia la intangibilidad del voto, y dos: Sobre la distorsión de la formación de la voluntad democrática de las Cámaras.
Este caso fue muy conocido y ocurrió en la Cámara de Representantes porque se interrumpió la votación de ese Acto Legislativo y, yo he concluido que si una votación no puede interrumpirse, menos se puede revocar, leo solamente un renglón, de otro lado dice la sentencia, "el Reglamento del Congreso no autoriza que si se ha realizado una votación sobre un informe de ponencia o un artículo" yo hablo de norma jurídica, porque estamos hablando de parágrafo y de incisos "dicha votación pueda ser repetida ulteriormente por lo cual la Cámara carecía de competencia para adelantar una nueva votación".
Obviamente como el caso es muy especial y hay muchos intereses en este proyecto, en un sentido o en otro, lo que aspiramos señor Presidente es que la honorable Corte Constitucional, clarifique de una vez por todas si realmente se pueden reabrir las votaciones una vez que ellas se hayan realizado y que lo haga la Corte, pues obviamente a través de una sentencia con fuerza de cosa juzgada constitucional, muchas gracias señor. (Gaceta del Congreso 433 de 2005; subrayado fuera de texto).

5.4. Teniendo en cuenta lo expuesto, la realización de una nueva votación del inciso octavo del Acto Legislativo 01 de 2005, en la Plenaria del Senado durante el segundo debate en el segundo período de trámite del proyecto de acto legislativo 034 y 127 de 2004 Cámara, 011 de 2004 Senado, cuando previamente no fue aprobado en el mismo debate, resultó contraria al querer del Constituyente de 1991.

Lo anterior, porque el artículo 375 de la Constitución Política exige que las reformas constitucionales tramitadas por el Congreso de la República, en el segundo período requieren para su aprobación el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara. Cuando no se alcaza la aprobación de una reforma constitucional por falta de la votación mayoritaria absoluta requerida, tal se tiene como negada, por lo que no resulta procedente su reconsideración en el mismo debate.

Como consecuencia del vicio de trámite indicado, corrió la misma suerte la adición efectuada al indicado inciso en la reconsideración del mismo, que fue aprobado como el parágrafo transitorio 6o. del Acto Legislativo 01 de 2005. Por tanto, la Vista Fiscal solicitará se declaren contrarios al orden superior.

6. Conclusión

Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional ordenar ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia que se dicte dentro del expediente D-6432, o en subsidio, declarar INEXEQUIBLES el inciso 8o. y el parágrafo transitorio 6o. del Acto Legislativo 01 de 2005, por el vicio de procedimiento en su formación consistente en haberse realizado una nueva votación para la aprobación de dicho inciso en el último debate en segunda vuelta en plenaria del Senado de la República, cuando previamente había sido negado durante el mismo debate por no haber sido aprobado con los votos de la mayoría de los miembros de tal cámara.

Señores Magistrados,



EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación


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