Sentencia Corte Constitucional T-051 de 2007-

PENSIONES- TERMINO PARA RESOLVER-

CORTE CONSTITUCIONAL

Sentencia T-051/07

Bogotá, D.C., primero (1) de febrero de dos mil siete (2007).
Referencia: expediente T-1432459
Acción de tutela instaurada por las señoras Yadelis del Carmen Oyola Gutiérrez y Denis María Martínez Altahona contra el Fondo de Pensiones y Cesantías Santander S.A.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ



La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araújo Rentería y Manuel José Cepeda Espinosa, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente


SENTENCIA

En el proceso de revisión del fallo dictado por el Juzgado Quince (15) Civil Municipal de Barranquilla, dentro de la acción de tutela instaurada por la señora Yadelis del Carmen Oyola Gutiérrez en su condición de esposa supérstite y madre de la menor Yuranis de la Hoz Oyola y por la señora Denis María Martínez Altahona en su calidad de madre y representante legal de los menores Doris Yadira de la Hoz Martínez y Edgar Andres de la Hoz Martínez contra el Fondo de Pensiones y Cesantías Santander S.A.


I. ANTECEDENTES

Las señoras Yadelis del Carmen Oyola Gutiérrez y Denis María Martínez Altahona, por intermedio de apoderado, interpusieron acción de tutela contra el Fondo de Pensiones y Cesantías Santander S.A., por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la vida y al libre desarrollo de la personalidad. Para fundamentar su demanda señalan los siguientes

1. Hechos

a. Sostienen que el señor Edgardo Enrique de la Hoz Fierro falleció el 31 de octubre de 2003 por un accidente de tránsito. En consecuencia, la señora Yadelis del Carmen Oyola Gutiérrez en su condición de esposa supérstite y madre de la menor Yuranis de la Hoz Oyola y los menores Doris Yadira de la Hoz Martínez y Edgar Andrés de la Hoz Martínez, quienes están representados por su madre, la señora Denis Martínez Altahona, también hijos del señor Edgardo, presentaron solicitud de pensión de sobrevivientes ante la entidad accionada.

b. Declaran que al fallecer el señor Edgardo Enrique de la Hoz Fierro quedaron desamparadas junto con sus hijos menores lo que ha empeorado ante la demora injustificada del Fondo de Pensiones y Cesantías Santander en dar respuesta a las solicitudes de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.

c. Se alega que, con posterioridad a la solicitud de pensión, la sociedad de Pensiones y Cesantías Santander S.A., mediante comunicación del día 30 de junio de 2005, pidió a la señora Yadelis del Carmen Oyola Gutiérrez que informara el tiempo y los lugares donde había laborado el difunto Edgardo de la Hoz, “siendo esta obligación de la compañía de pensiones” pues fue con dicha entidad con la que el difunto suscribió el “contrato de las pensiones y cesantías a que tenía derecho por ley”.

d. Así mismo, exponen que por negligencia de la Policía Nacional de Colombia, la compañía de Pensiones y Cesantías Santander S.A. no ha resuelto la solicitud para obtener el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes y tampoco la solicitud para devolver las cesantías consignadas hasta el día de su fallecimiento.

e. No obstante, afirman que el 17 de abril de 2006 la Policía Nacional por intermedio de su Secretaría General Grupo del Archivo General dio respuesta ante la Sala Laboral de Barranquilla, quienes manifestaron que, desde el día 17 de enero de 2006, habían resuelto la petición realizada por la sociedad Fondo de Pensiones y Cesantías Santander, pues existía una demanda de acción de tutela presentada por la Sociedad Fondo de Pensiones y Cesantías Santander S.A., sociedad autorizada por el difunto para la administración de su pensión y las cesantías recaudadas. Afirman que en la mencionada respuesta se indicó el tiempo laborado por el difunto Edgardo de la Hoz Fierro en la Policía Nacional de Colombia y del bono pensional al que tenía derecho, por ende el “Fondo de Pensiones y Cesantías Santander S.A., debió recaudar este dinero, por ser la empresa que destinó el difunto Edgardo Enrique de la Hoz Fierro, para administrar su pensión y el manejo de sus cesantías y no lo ha hecho por omisión a sus funciones”.

f. El 26 de abril de 2006 la señora Yadelis del Carmen Oyola Gutiérrez presentó ante la sociedad Pensiones y Cesantías Santander un escrito por medio del cual informa que la Policía Nacional respondió y les recuerda que se encuentran en mora, ya que no se han pronunciado sobre la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes y la devolución de las cesantías.

g. Esgrimen que el 25 de mayo de 2006 la sociedad Fondo de Pensiones y Cesantías Santander S.A. les envió una carta preguntando si ellas o sus beneficiarios les ha sido reconocida la pensión de sobrevivientes por parte de la Policía Nacional, “siendo que son ellos, quienes están autorizados por el difunto para el recaudo y la administración de su Pensión y las Cesantías recaudadas”.

h. Por último, expresan que no han recibido de la Policía Nacional de Colombia o por intermedio de su Secretaría General Grupo Archivo General, ningún reconocimiento o pago de algún dinero por concepto de bono pensional a el que tenía derecho como ex funcionario de esa institución el señor Edgardo de la Hoz.

i. Aseguran que la ineficacia administrativa de la sociedad Fondo de Pensiones y Cesantías Santander S.A. en el recaudo de los pagos o cualquier otro concepto, no puede servir de excusa para desconocer los derechos fundamentales, pues los costos no pueden ser trasladados a los ciudadanos y menos aún cuando se trata de sujetos especialmente protegidos por la Constitución Política.

Por todo lo anterior, solicitan que se tutelen los derechos constitucionales invocados y se ordene a la sociedad Fondo de Pensiones y Cesantías Santander S.A. que otorgue de manera inmediata y no siga dilatando la pensión de sobrevivientes a que tiene derecho la señora Yadelis del Carmen Oyola Gutiérrez como esposa supérstite del señor Edgardo Enrique de la Hoz Fierro y los menores Yuranis de la Hoz Oyola, Doris Yadira de la Hoz Martínez y Edgar Andres de la Hoz Martínez todos ellos hijos del difunto. De igual forma, solicitan que se ordene al Fondo de Pensiones y Cesantías Santander que entregue las cesantías a que tenía derecho el señor Edgardo Enrique de la Hoz Fierro a sus beneficiarios, los menores Yuranis de la Hoz Oyola, Doris Yadira de la Hoz Martínez y Edgar Andres de la Hoz Martínez.

2. Respuesta del ente demandado

Patricia Alcira Izosa Jaimes obrando en calidad de gerente de la Sociedad Administradora de Fondos de Cesantías y Pensiones Santander S.A manifiesta que la señora Yadeli del Carmen Oyola Gutiérrez radicó solicitud de pensión de sobrevivientes por el fallecimiento de su cónyuge, el señor Edgardo de la Hoz.

Con posterioridad, expresa que la sociedad inició las gestiones a su cargo a efectos de integrar la historia laboral del afiliado fallecido y poder determinar el cumplimiento de los requisitos legales contenidos en la Ley, que para la fecha de fallecimiento era la Ley 797 de 2003, artículo 12.

Manifiesta que ante la necesidad de determinar si el afiliado cumple los requisitos legales para que accedan sus beneficiarios a la pensión de sobrevivientes “se ha requerido a la Policía Nacional información de la historia laboral sin que hasta la fecha se haya obtenido respuesta, siendo imperioso obtener respuesta para que esta administrativa dentro de la competencia legal pueda resolver de fondo la solicitud pensional, máxime si se tiene que la misma accionante radicó copia de comunicación de la Policía Nacional la cual da cuenta que el afiliado fallecido era agente siendo su ingreso el 1 de agosto de 1991 y su retiro el 19 de mayo de 1995 siendo aproximadamente cinco años.” Informa que en la actualidad el estudio de cobertura arroja como resultado negativa pensional, faltando para cumplir el requisito legal de la fidelidad “que con el periodo arriba referido puede ser modificado”.

3. Pruebas

Del material probatorio allegado al expediente la Sala destaca los siguientes documentos:

- Fotocopia del Registro de Matrimonio celebrado el 26 de agosto de 1989 entre el señor Edgardo Enrique de la Hoz Fierro y Yadeli del Carmen Oyola Gutiérrez (folio 14 del expediente original).

- Fotocopia de los Registros de Nacimiento de Yuranis de la Hoz Oyola nacida el 13 de enero de 1991, Doris Yadira de la Hoz Martínez nacida el 5 de abril de 2001 y Edgar Andres de la Hoz Martínez nacido el 19 de junio de 1992, hijos del señor Edgardo Enrique de la Hoz Fierro (folios 15, 16 y 17 del expediente original).

- Fotocopia del Registro Civil de Defunción del señor Edgardo Enrique de la Hoz Fierro, fallecido el 31 de octubre de 2003 (folio 18 del expediente original).

- Fotocopia del recibido de la documentación relacionada con el tramite de pensión de la señora Yadelis del Carmen Oyola Gutiérrez, presentada el 13 de diciembre de 2004, firmado por un colaborador de agencia de Pensiones y Cesantías Santander (folio 10 del cuaderno original).

- Fotocopia de un derecho de petición presentado, el 8 de marzo de 2005, por la Dirección Área Bonos Pensionales del Fondo de Pensiones y Cesantías Santander a la Policía Nacional de Colombia, por medio del cual se solicita la expedición de la certificación de tiempo laborado por el señor Edgardo Enrique de la Hoz Fierro para efectos de incorporación de dicha información a la historia laboral, con base en la cual se liquidara el bono pensional del afiliado. Se expresa que la certificación debe expedirse en los términos de que trata el artículo 23 del Decreto 1748 del Ministerio de Hacienda, modificado por el artículo 11 del decreto 1513 de conformidad con lo establecido por el artículo 20 del decreto 1513 de 1998 que dispone “Las Administradoras estarán obligadas a verificar las certificaciones que expidan las entidades empleadoras o cajas, de tal manera que cuando sean recibidas por el emisor, sólo será necesario proceder a la liquidación provisional del bono y a la solicitud de reconocimiento de las cuotas partes de acuerdo con lo previsto en el artículo 52” (folio 11 del cuaderno original).

- Fotocopia de una solicitud presentada, el 17 de mayo de 2005, por el Fondo de Pensiones y Cesantías Santander a la Policía Nacional de Colombia mediante la cual se reitera la solicitud contenida en comunicado de fecha 8 de marzo de 2005 en vista a que “hasta la fecha no hemos recibido respuesta a la misma” (fondo 12 del expediente original).

- Fotocopia de un escrito emitido, el 12 de enero de 2006, por el Fondo de Pensiones y Cesantías Santander dirigido al señor Ivan Camargo Mojica apoderado de las accionantes, mediante el cual se hace referencia a la solicitud de pensión por sobrevivencia del afiliado Edgardo Enrique de la Hoz Fierro. En este escrito se indica que se remite copia de la comunicación DBP-2165-05 emitida por el fondo de pensiones el 30 de junio de 2005, mediante la cual se solicita a la señora Yadeli del Carmen Oyola información sobre los aportes efectuados por el señor Edgardo Enrique de la Hoz Fierro, “sin que a la fecha tengamos respuesta alguna por parte de la mencionada señora”. Así mismo, se informa que se envió un derecho de petición a la Policía Nacional con fecha 16 de septiembre de 2005, por medio del cual se solicitó la certificación del tiempo laborado a efectos de completar la historia laboral del señor Edgardo de la Hoz y por último se afirma que a la fecha no se ha recibido respuesta por parte de la Policía Nacional (folio 13 del cuaderno original).

- Fotocopia de una certificación expedida a solicitud de Pensiones y Cesantías Santander, el 18 de noviembre de 2005, por la Policía Nacional –Secretaría General- Grupo Archivo General- Grupo Archivo Histórico- en la que se expresa que revisada la hoja de los servicios del señor Agente de la Hoz Fierro Edgardo Enrique “figura que ingresó a la Institución el 01 de agosto de 1991 con el grado de Agente y su retiro se produjo el 19 de mayo de 1995 con el mismo grado. (…) no le figuran interrupciones laborales. Salario a la fecha de retiro fue certificado por la Tesorería General de la Dirección General Policía Nacional; el sistema general de pensiones entró en vigencia 1/01 de abril de 1994, mediante la ley 100/1993. Área encargada del manejo de pensiones en la Institución Grupo Prestaciones Sociales. Nota: El personal uniformado de la Policía Nacional, por tener régimen especial, no realiza cotizaciones para la pensión. La Caja Sueldos de Retiro de la Policía Nacional y la Caja General, son las encargadas de las asignaciones y pensiones que se haga acreedor a este derecho. Según radicado 1557 del 01 de julio de 2004 emanado del Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil, el tiempo de permanencia en las Escuelas de Formación y el tiempo doble no se tiene en cuenta para la emisión del bono pensional” (folio 34 del expediente original).

- Fotocopia de un escrito emitido el 3 de mayo de 2006 por el Fondo de Pensiones y Cesantías Santander dirigido a la Policía Nacional mediante el cual solicita la corrección de la certificación de tiempos laborados expedida por la Policía Nacional, recibida por la administradora el 14 de diciembre de 2005, y la expedición de una nueva certificación con el lleno de los requisitos establecidos en el artículo 23 del Decreto 1748 modificado por el artículo 11 del Decreto 1513 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo anterior en virtud de que una vez verificada la información allí contenida se observó que la certificación no contenía el salario a 30 de junio de 1992, por lo cual “NO REUNE LOS REQUISITOS LEGALES PARA SER INCLUIDA DENTRO DE LA HISTORIA LABORAL VALIDA PARA BONO PENSIONAL DEL SEÑOR DE LA HOZ” (folio 35 del expediente original).


II. DECISION JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN

Del presente asunto conoció el Juzgado Quince (15) Civil Municipal de Barranquilla, que en providencia de 24 de julio de 2006 denegó el amparo solicitado, al considerar que la acción de tutela no procede pues las obligaciones de índole laboral escapan al ámbito propio de la acción de tutela y si bien es cierto que se ha admitido su procedencia en algunos casos, ha sido en forma excepcional, puesto que existen otros mecanismos para hacer valer sus derechos.

Por último, se consideró que de la respuesta emitida por la entidad accionada se desprende una controversia entre las partes relacionada en que para las actoras la sociedad accionada debe reconocerle el derecho a la pensión a los hijos menores del difunto Edgardo Enrique de la Hoz Fierro y para la entidad que no se cumplen los requisitos de ley “controversia la cual no puede ser dirimida por el juez de tutela, si no a través de la justicia ordinaria laboral”.


III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia

Esta Corte es competente para conocer el fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico

De acuerdo con la situación fáctica planteada, en esta ocasión corresponde a la Sala determinar si el Fondo de Pensiones y Cesantías Santander S.A. al no haber decidido aún la petición de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes presentada el 13 de diciembre de 2004 vulnera o no el derecho fundamental de petición de las señoras Yadelis del Carmen Oyola Gutiérrez y Denis María Martínez Altahona.

Para efectos de resolver el anterior problema jurídico, la Sala analizará (i) el contenido y alcance del derecho de petición en materia pensional, haciendo particular énfasis en las solicitudes orientadas al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes; y por último (ii) resolverá el caso concreto.

3. Contenido y alcance del derecho de petición en materia pensional y en particular cuando se solicita el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. Reiteración de jurisprudencia.

El texto constitucional consagra en el artículo 23 que “toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”. En tal sentido, las autoridades y organizaciones privadas no pueden dilatar la respuesta a las solicitudes que les sean planteadas.

Al respecto, la Corte ha definido las reglas básicas que orientan el derecho de petición, y los criterios que deben tener en cuenta todos los operadores jurídicos al aplicar esta garantía fundamental. Así pues, en sentencia T-1160A de 2001, MP. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte señaló:

“a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión.

“b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.

“c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.

“d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.

“e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine.

“f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente. (Subrayado fuera de texto)

“g) En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6__ del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes.

“h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.

“i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994. ”[1][1]

En la sentencia T-1006 de 2001,[2][2] la Corte adicionó dos reglas jurisprudenciales más:

“j) La falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del deber de responder”;[3][3]

k) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado.[4][4]”

De igual forma, la Corte Constitucional en sentencia T-350 de 2006, MP. Jaime Córdoba Triviño, manifestó[5][5] que hace parte del núcleo esencial del derecho de petición:

“(i) la posibilidad cierta y efectiva de presentar, de manera respetuosa, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas; (ii) la facultad de obtener una respuesta oportuna, esto es, dentro de los términos previstos en el ordenamiento jurídico; (iii) el derecho a recibir una respuesta de fondo o contestación material, lo que supone que la autoridad analice la materia propia de la solicitud y se pronuncie sobre la totalidad de los asuntos planteados, es decir, la correspondencia entre la petición y la respuesta, excluyendo fórmulas evasivas o elusivas y; (iv) la pronta comunicación al peticionario sobre la determinación adoptada, con independencia de que su contenido sea favorable o desfavorable. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho fundamental de petición”.

Ahora bien, sobre el trámite que se le debe dar a las solicitudes encaminadas a obtener el reconocimiento de una pensión, la Corte Constitucional en sentencia T-273 de 2004, MP. Jaime Araújo Rentería, que a su vez reitera lo dicho en las sentencias T-326 de 2003 y T-422 de 2003, señaló que las entidades públicas o privadas del Sistema General de Pensiones cuentan con un lapso máximo de seis meses para tramitar la solicitud. Durante los primeros 15 días de este período la entidad debe ofrecer al solicitante atención preliminar y está llamada a hacerle las indicaciones que sean pertinentes para su solicitud. A partir de este término, la entidad debe resolver la solicitud en los cuatro (4) meses siguientes, de tal manera que, en caso de que resulte procedente, la prestación económica se empiece a pagar en un lapso no mayor a seis meses después de que ésta haya sido presentada.

El término perentorio de seis meses establecido para el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales fue determinado por el Legislador en la Ley 700 de 2001, en la cual se fijó además una sanción para los funcionarios que no tramiten las solicitudes presentadas en los términos de la ley, consistente en que tal comportamiento constituirá causal de mala conducta y dará origen a la solidaridad en el pago de las eventuales indemnizaciones moratorias que se adeuden al solicitante por el retraso en el reconocimiento de la pensión. En aquellos casos en los cuales el solicitante haya tenido que acudir a instancias judiciales para obtener el reconocimiento de la pensión, el funcionario deberá pagar las costas judiciales que hayan sido causadas en tal proceso.

Sobre este punto, en sentencia T-350 de 2006, MP. Jaime Córdoba Triviño, se reiteraron los términos, que se han deducido por esta Corporación de la interpretación sistemática de las normas que regulan el ejercicio del derecho de petición en materia de seguridad social en pensiones (Código Contencioso Administrativo, Decreto 656 de 1994 y Ley 700 del 2001), que deben respetarse por las entidades encargadas para resolver solicitudes de reconocimiento de pensión de jubilación[6][6], así:

(i) Quince (15) días para comunicar al solicitante el estado del trámite respectivo (artículo 6 del C.C.A.[7][7])
(ii) Cuatro (4) meses para resolver o decidir de fondo sobre el reconocimiento de la pensión solicitada (según interpretación analógica del artículo 19 del decreto 656 de 1994[8][8]), salvo que se trate del reconocimiento de pensión de sobrevivientes, cuyo término en virtud del artículo 1º de la ley 717 de 2001 es de dos (2) meses. (Subrayado fuera de texto)
(iii) Seis (6) meses para realizar el pago efectivo de las respectivas mesadas pensionales (artículo 4 de la ley 700 de 2001[9][9]).

Ahora bien, tratándose del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, el núcleo esencial del derecho de petición supone entonces, que “en el iter administrativo se expidan los actos de trámite para llegar al acto administrativo definitivo de reconocimiento pensional dentro de los plazos perentorios previstos en la Ley, de tal manera que el establecimiento de plazos garantiza el pleno ejercicio del derecho de petición y preserva los principios constitucionales de igualdad, eficacia y eficiencia que enmarcan la función administrativa”[10][10].

El término máximo para resolver una petición de reconocimiento de una pensión de sobrevivientes es de dos meses contados a partir de la radicación de la solicitud, pues así lo dispone la Ley 717 de 2001[11][11] que se ocupó específicamente sobre las pensiones de sobrevivientes[12][12]. La mencionada ley consagra:

Artículo 1º:“El reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes por parte de la entidad de Previsión Social correspondiente, deberá efectuarse a más tardar dos (2) meses después de radicada la solicitud por el peticionario, con la correspondiente documentación que acredite su derecho.”

Sobre el particular, la Corte en sentencia T-1098 de 2002, MP. Alfredo Beltrán Sierra, que estudió un caso similar al que es ahora objeto de revisión consideró que:

“La expedición del nuevo acto administrativo, sobre el reconocimiento de la pensión por muerte debe hacerse dentro del plazo de dos (2) meses establecido en la Ley 717 de 2001 ‘por la cual se establecen términos para el reconocimiento de las pensiones de sobrevivientes y se dictan otras disposiciones’” .

Así mismo, la Corte en sentencia T- 304 de 2003, Marco Gerardo Monroy Cabra, se refirió a este tema en particular y se dijo lo siguiente:

“Existen normas que fijan términos para resolver la tramitación de las pensiones: artículo 4º de la Ley 700 de 2001, 19 del Decreto 656 de 1994[13][13] y 6º del Código Contencioso Administrativo. Y, específicamente, para el caso materia de la presente tutela, el artículo 1° de la Ley 717 de 2001 establece un plazo de dos meses para responder las solicitudes de pensiones de sobrevivencia[14][14]

En consecuencia, aunque la Ley 700 de 2001 consagró en su artículo 4° un término de seis meses para reconocimiento y pago de mesadas, esta es una norma general, mientras que para el caso especial de la pensión de sobrevivientes el término es el de la ley 717 de 2001 (2 meses).”

Por ende, la jurisprudencia constitucional indica que “[e]l establecimiento de plazos para resolver los asuntos atinentes al reconocimiento de los derechos pensionales proporciona al aspirante la certeza de saber cuándo obtendrá una resolución de su solicitud de reconocimiento y el tiempo máximo en el que de adquirir el derecho, éste será satisfecho, lo que preserva los principios constitucionales de igualdad, de eficacia y de eficiencia que enmarcan tal actuación.” [15][15].

Del mismo modo, la Corte en sentencia T-511 de 2005, MP. Álvaro Tafur Galvis, concluyó que los derechos de petición presentados dentro del trámite administrativo de reconocimiento pensional de sobreviviente deben ser decididos por las entidades de Previsión Social así:

“i) cuentan con un plazo total de 6 meses, para definir la solicitud de reconocimiento pensional, hasta llegar a hacer efectivo el pago de las mesadas respectivas; ii) la definición de la solicitud de reconocimiento pensional de sobreviviente dentro de los dos (2) meses siguientes a la radicación de la misma por el peticionario y iii) los recursos de impugnación propuestos en contra de los actos administrativos emitidos dentro del iter administrativo de reconocimiento pensional, así como la contestación de las peticiones presentadas con el objeto de obtener información acerca del trámite y las orientadas a que se expidan copias de la documentación que obra en el expediente de la solicitud, y por último, el informe al interesado, luego de la radicación de la solicitud de reconocimiento, señalándole la documentaria que necesita para resolver de fondo; el tiempo que demorará en contestar y el por qué de una eventual demora, deberán ser resueltos en el término de 15 días hábiles –art. 6° del Código Contencioso Administrativo-.”

El Legislador estableció que se debe decidir sobre el reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes por parte de la entidad de Previsión Social a más tardar dos meses después de radicada la solicitud por el peticionario, debido a que al ocurrir la muerte del pensionado o del afiliado, por lo general, los beneficiarios de esta pensión quedan expuestos a una situación económica especialmente gravosa, toda vez que la persona que les venía procurando asistencia no los acompaña más, lo cual trae consigo una considerable amenaza a sus derechos a la vida y al mínimo vital.

En ese sentido, la Corte Constitucional señaló en sentencia T-292 de 1995, MP. Fabio Morón Díaz, que la pensión de sobrevivientes es una medida de justicia social que encuentra sustento en la situación de necesidad a la cual quedan sometidos los beneficiarios con ocasión del deceso del causante. Esta especial condición de desamparo, según el fallo en comento, demanda un tratamiento diferencial positivo encaminado a atender de manera urgente las necesidades de los afectados.

De igual forma, la Corte Constitucional en repetidas ocasiones[16][16] ha manifestado que en aquellos casos en los cuales los dependientes del causante queden expuestos a una grave situación de necesidad y desamparo producida por la muerte de quien les ofrecía asistencia, a tal punto que se vea comprometido su mínimo vital, el derecho a obtener la pensión de sobrevivientes adquiere el carácter de fundamental. Esta consideración se funda adicionalmente en la íntima relación que en estos casos guarda el derecho a obtener la pensión con los derechos a la vida, al mínimo vital, a la seguridad social, a la salud y al trabajo.

En consecuencia, el desconocimiento de los términos por parte de las entidades de previsión social afecta no solo el derecho de petición sino también el debido proceso administrativo –art. 29 C.P.-, en la medida en que las autoridades administrativas están sujetas a los principios constitucionales que rigen su función –art. 209 C.P.- y al principio del derecho que obliga a todo sujeto procesal a cumplir con diligencia los términos que rigen su actuación[17][17].

En este orden de ideas, cualquier desconocimiento de los términos de rango legal, arriba enunciados, acarrea la vulneración del derecho de petición, siendo la acción de tutela el mecanismo idóneo para protegerlo. Y si el término incumplido es el de dos meses, se amenaza también el derecho a la seguridad social[18][18] en tanto la finalidad de la sustitución pensional es proteger a la familia por cuanto con ella se pretende garantizar a los beneficiarios del causante el acceso a los recursos necesarios para su subsistencia en condiciones dignas y con un nivel de vida similar al que llevaban antes del fallecimiento del pensionado[19][19].

4. Caso Concreto

De acuerdo con los hechos y jurisprudencia reseñados, procede esta Sala a determinar si el Fondo de Pensiones y Cesantías Santander S.A ha vulnerado el derecho de petición de las señoras Yadelis del Carmen Oyola Gutiérrez y Denis María Martínez Altahona.

Las accionantes estimaron en su demanda como vulnerados por el Fondo de Pensiones y Cesantías Santander S.A., los derechos fundamentales a la vida y al libre desarrollo de la personalidad. Sin embargo, del análisis de los presupuestos de hecho antes reseñados se concluye que la controversia jurídica versa sobre la omisión en la que incurrió la entidad accionada en dar respuesta a la solicitud realizada por las accionantes dirigida a obtener el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por la muerte del señor Edgardo Enrique de la Hoz Fierro, esposo de la señora Yadelis Oyola Gutiérrez y padre de los menores Yuranis de la Hoz Oyola, Doris Yadira de la Hoz Martínez y Edgar Andres de la Hoz Martínez, situación que hace ineludible el estudio de la posible vulneración del derecho fundamental de petición, que no fue invocado en el escrito de tutela.

La controversia que plantea el presente caso, acerca de la definición de la titularidad y reconocimiento de una pensión ante la administración, constituye en principio un asunto ajeno al ámbito de la jurisdicción constitucional en sede de tutela, por la naturaleza puramente legal de estas pretensiones. No obstante, en casos como el presente, es necesario que el juez de tutela verifique si el derecho de petición ha sido satisfecho en debida forma, de manera que comprenda y resuelva el fondo de lo solicitado, y haga efectivo el núcleo esencial de tal garantía.

Así pues, como la acción de tutela esta dirigida contra el Fondo de Pensiones y Cesantías Santander, entidad de carácter particular que tiene encomendada la prestación de un servicio público, como lo es el de la seguridad social, “el derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la administración”[20][20], es decir, debe dar respuesta a las peticiones de manera oportuna, resolverlas de fondo, clara y precisa y de manera congruente con lo solicitado y por último ponerlas en conocimiento del peticionario, luego, en relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene para resolver una petición encaminada a obtener el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes es a más tardar dos (2) meses después de radicada. Sobre este tema la jurisprudencia de la Corte ha tenido oportunidad de indicar:

“En relación con las organizaciones privadas como sujeto pasivo del derecho de petición, el propio artículo 23 de la Carta deja en cabeza del legislador su reglamentación; pero ésta no puede ser entendida como un mandato directo sino como una facultad que el legislador puede ejercer a su arbitrio, y que hasta el momento no ha sido desarrollada. Sin embargo, es importante recordar que esta Corporación, de conformidad con el artículo 86 de la Carta Política y el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991, se ha pronunciado en forma reiterada a favor de la procedencia de la acción de tutela en contra de particulares encargados de la prestación de un servicio público (art. 365 de la C.P.), o cuando desarrollan actividades que pueden revestir ese carácter, siempre y cuando exista violación de un derecho fundamental. Ha tenido en cuenta la jurisprudencia, que en estos casos, el particular asume poderes especiales que lo colocan en una condición de superioridad frente a los demás coasociados, y sus acciones u omisiones pueden generar una amenaza o vulneración de uno o varios derechos constitucionales fundamentales que deben ser protegidos en forma inmediata por la autoridad judicial competente.”[21][21]

Así pues, para esta Sala, es evidente que la respuesta recibida, el 12 de enero de 2006, por el señor Ivan Camargo Mojica apoderado de las accionantes de parte de la entidad demandada, en el sentido de indicarle que la petición de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes se encuentra en trámite, no satisface en modo alguno el derecho fundamental de petición. Esta Corte en numerosas sentencias ha señalado que el derecho de petición será inocuo si no se obtuviese un pronunciamiento eficaz y oportuno con respecto al mismo, el cual no se satisface con la mera indicación del estado de la solicitud, máxime cuando excede por varios meses el tiempo establecido por la ley y precisado por la jurisprudencia para obtener la respuesta requerida, que en el presente caso, se concretan en un exceso de más de dos (2) años contados desde la fecha en la que se radicó en las oficinas del Fondo de Pensiones y Cesantías Santander S.A la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de la señora Yadelis del Carmen Oyola Gutiérrez, el 13 de diciembre de 2004 (folio 10).

No obstante, el Fondo de Pensiones y Cesantías Santander S.A manifiesta que la demora en dar respuesta a la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de la señora Yadelis del Carmen Oyola Gutiérrez se debe a que ha pedido, desde el 8 de marzo de 2005, a la Policía Nacional de Colombia la expedición de la certificación del tiempo laborado por el señor Edgardo Enrique de la Hoz Fierro, quien trabajó en dicha institución, para efectos de incorporación de dicha información a la historia laboral, con base en la cual se liquidara el bono pensional del afiliado, (folio 11), sin que a la fecha se haya obtenido respuesta.

Sin embargo, la Sala observa a folio 34 que la Policía Nacional de Colombia a solicitud del Fondo de Pensiones y Cesantías Santander, el 18 de noviembre de 2005, expidió la certificación del tiempo laborado por el señor Edgardo de la Hoz. En efecto en dicho escrito se señala que aquél ingresó a la Policía el 1° de agosto de 1991 con el grado de agente y su retiro se dio el 19 de mayo de 1995 con el mismo grado, que no le figuran interrupciones laborales y que el salario a la fecha de retiro fue certificado por la Tesorería General de la Dirección General Policía Nacional. Posteriormente, el 3 de mayo de 2006, la entidad accionada solicitó la corrección de la mencionada certificación ya que no contiene el salario a 30 de junio de 1992 “por lo cual NO REUNE LOS REQUISITOS LEGALES PARA SER INCLUIDA DENTRO DE LA HISTORIA LABORAL VALIDA PARA BONO PENSIONAL DEL SEÑOR DE LA HOZ,” (folio 35).

La Corte considera que el Fondo de Pensiones y Cesantías Santander S.A no puede incumplir los términos que tiene para resolver las peticiones de reconocimiento de los derechos pensionales de sus afiliados, argumentando que todavía se encuentra adelantando los trámites internos correspondientes para obtener el pago de los bonos y títulos pensionales.

En conclusión, tal como lo ha establecido la Corte Constitucional[22][22], los trámites interadministrativos no pueden afectar los derechos pensionales de las personas, y por lo tanto, la no remisión de los bonos o títulos pensionales a que haya lugar, no podrá ser alegada como excusa para que una entidad administradora de pensiones del Sistema de Seguridad Social, en éste caso el Fondo de Pensiones y Cesantías Santander, dilate la obligación que tiene de dar respuesta al derecho de petición dirigido a obtener el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.

A la mencionada conclusión ha llegado esta Corporación, con fundamento en el artículo 9º de la Ley 797 de 2003[23][23], según el cual, “Los fondos encargados reconocerán la pensión en un tiempo no superior a cuatro (4) meses después de radicada la solicitud por el peticionario, con la correspondiente documentación que acredite su derecho. Los Fondos no podrán aducir que las diferentes cajas no les han expedido el bono pensional o la cuota parte”.

Por consiguiente, el Fondo de Pensiones y Cesantías Santander debe cumplir los términos para resolver las solicitudes de reconocimiento de pensión, en este caso de sobrevivientes que es de dos (2) meses para resolver o decidir de fondo sobre su reconocimiento, en virtud del artículo 1º de la ley 717 de 2001, sin poder aducir que no se ha expedido el bono pensional o la cuota parte.

Por lo anterior, encuentra la Sala que el término para resolver el derecho de petición de reconocimiento de pensión de sobrevivientes presentado por la señora Yadelis del Carmen Oyola Gutiérrez se encuentra más que vencido por la omisión en la que incurrió el Fondo de Pensiones y Cesantías Santander S.A.

En consecuencia, la Sala amparará el derecho fundamental de petición radicado por la señora Yadelis del Carmen Oyola Gutiérrez en su condición de esposa supérstite y madre de la menor Yuranis de la Hoz Oyola y de los menores Doris Yadira de la Hoz Martínez y Edgar Andres de la Hoz Martínez quienes están representados por su madre, la señora Denis Martínez Altahona, revocará la sentencia proferida por el Juzgado Quince (15) Civil Municipal de Barranquilla y en su reemplazo ordenará al Fondo de Pensiones y Cesantías Santander S.A, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta sentencia, si aún no lo ha hecho, se pronuncie de fondo sobre la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes radicada por la señora Yadelis del Carmen Oyola Gutiérrez, el 13 de diciembre de 2004, sin que pueda aducir como excusa para retrasar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, el no traslado de los bonos o títulos pensionales correspondientes.

Igualmente, ha de prevenirse a dicha entidad, para que en el futuro se abstenga de observar conductas como la examinada, que pongan en peligro o que efectivamente violen los derechos fundamentales.


IV. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,


RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR el fallo dictado por el Juzgado Quince (15) Civil Municipal de Barranquilla y en su lugar CONCEDER la tutela por el derecho fundamental de petición invocado por la señora Yadelis del Carmen Oyola Gutiérrez en su condición de esposa supérstite y madre de la menor Yuranis de la Hoz Oyola y de los menores Doris Yadira de la Hoz Martínez y Edgar Andres de la Hoz Martínez, quienes están representados por su madre, la señora Denis Martínez Altahona.

SEGUNDO. ORDENAR al Fondo de Pensiones y Cesantías Santander S.A que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo, si aún no lo ha hecho, se pronuncie de fondo sobre la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes presentada por la señora Yadelis del Carmen Oyola Gutiérrez en su condición de esposa supérstite y madre de la menor Yuranis de la Hoz Oyola y de los menores Doris Yadira de la Hoz Martínez y Edgar Andres de la Hoz Martínez, hijos de la señora Denis María Martínez Altahona, el 13 de diciembre de 2004, sin que pueda aducir como excusa para retrasar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, el no traslado de los bonos o títulos pensionales correspondientes.

TERCERO. Por secretaría General líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.



Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.



CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada Ponente

JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General

[1][1] Corte Constitucional, Sentencia T-377 de 2000, MP. Alejandro Martínez Caballero.
[2][2] MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[3][3] Corte Constitucional, Sentencia T-219 de 2001, MP. Fabio Morón Díaz. En sentencia T-476 de 2001, MP. Rodrigo Escobar Gil, la Corte afirmó “Desde una perspectiva constitucional, la obligación de realizar el traslado de la solicitud, en caso de incompetencia de la entidad ante la cual se eleva la petición, es un elemento del núcleo esencial del derecho de petición, toda vez, que la simple respuesta de incompetencia, constituye una evasiva a la solicitud y de acuerdo a lo expresado por la Corte: “…[ las respuestas simplemente formales o evasivas]… no satisfacen el derecho de petición, pues en realidad, mediante ellas la administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el principio de eficacia que inspira la función administrativa, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución…”
[4][4] Corte Constitucional, Sentencia 249 de 2001, MP. José Gregorio Hernández Galindo.
[5][5] Ver entre muchas otras las Sentencias T-147 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Vargas), T-012 de 2005 (MP. Manuel José Cepeda Vargas), T-1204 de 2004 (MP. Álvaro Tafur Galvis), T-364 de 2004 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), T-1075 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-114 de 2003 (MP. Jaime Cordoba Triviño), T-1105 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Vargas), T-842 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis), T-220 de 2001 (MP. Fabio Morón Díaz), T-970 de 2000 (MP. Alejandro Martínez Caballero), T-206 de 1998 (MP. Fabio Morón Díaz), T-069 de 2007 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-169 de 1996 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa), T-103 de 1995 (MP. Alejandro Martínez Caballero) y T-219 de 1994 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[6][6] Cfr. Sentencias T-147 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Vargas), T-134 de 2006 (MP. Álvaro Tafur Galvis), T-968 de 2005 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-144 de 2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño), T-427 de 2004 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), T-259 de 2004 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), T-588 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), T-325, T-326, T-335 de 2003 (MP. Alfredo Beltrán Sierra), T-488 de 2003 (MP. Rodrigo Escobar Gil), T-1011 de 2002 (MP. Jaime Córdoba Triviño), T-463 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1244 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil), T-316 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), T-170 de 2003 (MP. Alfredo Beltrán Sierra) entre otras.
[7][7] El articulo 6o. del C.C.A. establece: “Termino Para Resolver. Las peticiones se resolverán o contestarán dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su recibo. Cuando no fuere posible resolver o contestar la petición en dicho plazo, se deberá informar al interesado, expresando los motivos de la demora y señalando a la vez la fecha en que se resolverá o dará respuesta. Cuando la petición haya sido verbal, la decisión podrá tomarse y comunicarse en la misma forma al interesado. En los demás casos será escrita”.
[8][8] El artículo 19 del Decreto 656 de 1994 “Por el cual se establece el régimen jurídico y financiero de las sociedades que administren fondos de pensiones” señala: “El Gobierno nacional establecerá los plazos y procedimientos para que las administradoras decidan acerca de las solicitudes relacionas con pensiones por vejez, invalidez y sobrevivencia, sin que en ningún caso puedan exceder de cuatro (4) meses.”
[9][9] El Artículo 4° de la Ley 700 de 2001 determina: “A partir de la vigencia de la presente ley, los operadores públicos y privados del sistema general de pensiones y cesantías, que tengan a su cargo el reconocimiento del derecho pensional, tendrán un plazo no mayor de seis (6) meses a partir del momento en que se eleve la solicitud de reconocimiento por parte del interesado para adelantar los trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas correspondientes.
Parágrafo. El funcionario que sin justa causa por acción u omisión incumpla lo dispuesto en el presente artículo incurrirá con arreglo a la ley en causal de mala conducta y será solidariamente responsable en el pago de la indemnización moratoria a que haya lugar si el afiliado ha debido recurrir a los tribunales para el reconocimiento de su pensión o cesantía, el pago de costas judiciales, será a cargo del funcionario responsable de la irregularidad”.
[10][10] Ver sentencia T-511 de 2005, MP. Álvaro Tafur Galvis.
[11][11] “por la cual se establecen términos para el reconocimiento de las pensiones de sobrevivientes y se dictan otras disposiciones.”
[12][12] Sobre este punto pueden consultarse las sentencias T-304 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra) y T-273 de 2004 (MP. Jaime Araujo Rentería).
[13][13] El decreto 656 de 1994 no tiene como destinatario al Seguro Social porque dicho decreto fue dictado en uso de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República en el artículo 139 de la ley 100 de 1993, entre otras cosas, para establecer el régimen jurídico y financiero de las sociedades administradoras de fondos de pensiones.
[14][14] Ver T-051 de 2003, T-570 de 2001, T-1238 de 2001, T-191 de 2002
[15][15] Respecto del debido proceso administrativo y las formas propias de tal actuación, se pueden consultar las sentencias T-391 de 1997, MP. José Gregorio Hernández Galindo y T-1313 de 2000, MP. Fabio Morón Díaz.
[16][16] Corte Constitucional, sentencias T-081 de 2003, T-829 de 1999, T-827 de 1999, T-173 de 1994, T-702 de 2005.
[17][17] Sentencia T-511 de 2005, MP. Álvaro Tafur Galvis.
[18][18] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia SU-975 de 2003, ya citada.
[19][19] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-002 de 1999 (MP. Antonio Barrera Carbonell), C-1176 de noviembre de 2001 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra) y T-813 de 2002 (MP. Alfredo Beltrán Sierra). Sobre el carácter fundamental del derecho a la pensión de sobrevivientes se puede consultar la Sentencia T-304 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[20][20] Sentencia T-1160 A de 2001, MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[21][21] Sentencia T-105 de 1996
[22][22] Ver la sentencia T-847 de 2005, MP. Rodrigo Escobar Gil.
[23][23] Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.