Sentencia Consejo de Estado 00845-01 de 2006 Pension Sobrevivientes

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA SUBSECCION “B”


Bogotá D.C., doce (12) de octubre de dos mil seis (2006).­
CONSEJERO PONENTE: DR JESUS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE
Ref: EXPEDIENTE No. AC- 47001-23-31-000-2006-00845- 01.­
ASUNTOS CONSTlTUCIONALES.­
ACTOR: MARGARITA ROSA CORTES RIVERA


Decide la Sala la impugnación propuesta por la entidad demandada contra la providencia de 30 de junio de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que concedió el amparo solicitado y le ordenó al ente demandado reanudar el pago de las mesadas pensionales adeudadas a la señora Margarita Rosa Cortés Rivera.

ESCRITO DE TUTELA

Margarita Rosa Cortés Rivera, actuando mediante apoderado, instauró acción de tutela contra el Ministerio de la Protección Social, Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo, al mínimo vital y móvil y al pago oportuno de las mesadas pensionales.

Como consecuencia solicitó ordenarle al ente demandado que le pague las mesadas pensionales correspondientes a los meses de marzo, abril y mayo de 2006 y las que se causen con posterioridad, junto con el retroactivo de acrecimiento reconocido a través de las Resoluciones Nos. 0528 de 2005 y 000253 de 31 de marzo de 2006.

Expuso los siguientes hechos:

A través de la Resolución No. 002199 de 7 de octubre de 2003, la Coordinación de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia sustituyó una pensión de jubilación a la menor de edad Margarita Rosa Cortés Rivera, quien adelanta estudios superiores.

Por Resolución No. 000528 de 15 de junio de 2005, el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia acrecentó el porcentaje de la mesada pensional reconocida a favor de los menores José Francisco y Marcela Paola Cortés Restrepo, sumando a su cuota el 33.33% que le correspondía a la señora Elisa Rivera de Cortés, dejando en suspenso el acrecimiento y pago que le podría corresponder a la actora.

La entidad demandada, mediante Resolución No. 00253 de 31 de marzo de 2006, respondió la petición de la actora sobre acrecimiento y reconocimiento de mesadas atrasadas, informándole que, antes de ordenar el acrecimiento, oficiaría a la Notaría Primera del Círculo de Santa Marta en procura de copia auténtica del registro civil de nacimiento de la madre de la beneficiaria debido a las inconsistencias presentadas pues, según los documentos aportados, la señora, al momento del parto, tenía 68 años.

En la novedad de noviembre de 2005, sin aclarar la inconsistencia, fue incluida en nómina de pensionados en calidad de hija mayor por acreditar formalidad académica pero en marzo de 2006 fue excluida sin informársele la causa.

La actuación de la entidad viola fIagrantemente el derecho al debido proceso de la adora pues la decisión de excluirla de la nómina de pensionados debió realizarse por acto administrativo que, al ser notificado, le permite interponer los recursos de ley.

La actora sobrevive únicamente con lo que recibe por pensión por lo que la suspensión de los pagos le ocasiona un perjuicio que la obliga a acudir a la caridad de sus familiares, que le dan comida y transporte para desplazarse a la universidad. No cuenta con madre ni padre y por ende no tiene cómo costearse las más mínimas necesidades.

LA PROVIDENCIA IMPUGNADA

El Tribunal Administrativo del Magdalena tuteló los derechos fundamentales de la actora al debido proceso, al mínimo vital y a la vida digna y le ordenó al ente demandado que, en el término de 15 días contados a partir de la notificación de la sentencia, reanude el pago de las mesadas pensionales con la condición de que la señora Margarita Rosa Cortés presente, dentro del mismo término, certificación auténtica expedida por el ente universitario en el que se encuentra inscrita, en la que conste el semestre que cursa y la intensidad horaria y le dio el término de dos meses para resolver las inconsistencias relacionadas con la edad de su madre para que acceda al incremento de su cuota pensional (fls. 35 a 43).

Consideró el a quo que le asiste razón a la actora para invocar la protección de su de derecho fundamental al debido proceso pues la decisión de suspender el pago de las mesadas pensionales debía notificársele o comunicársele para que, usando los medios jurídicamente idóneos, agotara la vía gubernativa.

La sustitución pensional constituye una garantía del derecho a la dignidad humana, al mínimo vital y de otros derechos conexos. Al respecto la Corte Constitucional, en sentencia T-190 de 1993, sostuvo:

"La sustitución pensional, de otra parte, es un derecho que permite a una o varias personas entrar a gozar de los beneficios de una prestación económica antes percibida por otra, lo cual no significa el reconocimiento del derecho a la pensión sino la legitimación para reemplazar a la persona que venía gozando de este derecho. Los beneficiarios de la sustitución de las pensiones de jubilación, invalidez y de vejez, una vez haya fallecido el trabajador pensionado o con derecho a la pensión, son el cónyuge- supérstite o compañero (a) permanente, los hijos menores o inválidos y los padres o hermanos inválidos que dependan económicamente del pensionado (Ley 12 de 1975, arto 1° y Ley 113 de 1985, arto 1°, parágrafo 1°). La sustitución pensional tiene como finalidad evitar que las personas allegadas al trabajador y beneficiarias del producto de su actividad laboral queden por el simple hecho de su fallecimiento en el desamparo o la desprotección. Principios de justicia retributiva y de equidad justificar, que las personas que constituían la familia del trabajador tengan' derecho a la prestación pensional del fallecido para mitigar el riesgo de viudez y orfandad al permitirles gozar post­ – mortem del status laboral del trabajador fallecido.".

La protección especial estatal predicable del derecho a la sustitución pensional por estudios tiene su razón de ser en el estado de debilidad manifiesta en que se encuentra el estudiante quien apenas está adquiriendo la formación que le permita valerse por sí mismo a través del ejercicio de una profesión u oficio y alcanzar su desarrollo laboral, personal y social.

Luego de reconocido el derecho a la sustitución pensional no es dable someter al beneficiario a un término indefinido para efectivizar su derecho por una irregularidad, que pudo haberse presentado en el sistema, si se tiene en cuenta que el reconocimiento se hizo el 7 de octubre de 2003 por lo que luego de reconocido el derecho no es viable someter a los beneficiarios a un término indefinido para efectivizarlo.

LA IMPUGNACION

La entidad demandada impugnó el anterior proveído (fl. 48 a 51). Solicitó revocar la sentencia por considerar "que para cumplir la orden que establece que dentro de los 15 días siguientes a la notificación de la sentencia (el plazo iría hasta el 3 de agosto de 2006), se debe reanudar el pago de las mesadas pensionales si la actora presenta el certificado de estudios, se hace necesario que modifique el fallo en el sentido de que para la nómina correspondiente se incluya a la actora una vez esta última allegue el certificado de estudios respectivo, teniendo en cuenta que las novedades que ordenan la inclusión y el pago de las mesadas, se aplicada (sic) para el respectivo mes y una vez reportada la novedad de nómina al Consorcio Fopep, lo cual se hace dentro de los cinco primeros días de cada mes, el pago se hará efectivo a partir del 25, días en los cuales ordinariamente el Consorcio materializa los pagos cada mes... ".

Al Coordinador de Pensiones no le es posible administrativamente variar procedimientos o impartir órdenes que los modifiquen o tiendan a omitirlos pues el cumplimiento de los mismos es lo que garantiza los derechos de los pensionados.

CONSIDERACIONES

Margarita Rosa Cortés Rivera, actuando mediante apoderado, instauró acción de tutela, contra el Ministerio de Protección Social, Grupo Interno para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo, al mínimo vital y móvil y al pago oportuno de las mesadas pensionales.

Pretende se ordene a la entidad demandada reanudar el pago de las mesadas pensionales atrasadas y las que se causen con posterioridad, junto con el retroactivo de acrecimiento reconocido a través de las Resoluciones Nos. 0528 de 2005 y 000253 de 31 de marzo de 2006.

Lo probado en el plenario

El Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, Coordinación de Pensiones, Ministerio de la Protección Social, a través de la Resolución No. 002199 de 7 de octubre de 2003 (fIs. 16 a 17), reconoció una pensión de sobrevivientes por la muerte del señor Emeterio

Cortés Peña a favor de la señora Elisa Rivera de Cortés y ordenó el pago de mesadas atrasadas a su favor, en calidad de esposa legítima del causante, en cuantía equivalente al 50%, y de los menores Margarita Rosa Cortés Rivera, representada por Elisa Rivera y José Francisco y Marcela Paola Cortés Restrepo, representados por la señora Guillermina Restrepo Oquendo, entre quienes se repartió el 50% restante en partes iguales. Los menores podrían disfrutar del derecho pensional hasta el 9 de enero de 2004, 17 de enero de 2011 Y 19 de noviembre de 2007, respectivamente, por cumplir la mayoría de edad; “posteriormente podrán continuar disfrutándolo hasta el hasta (sic) el 9 de enero de 2011, 17 de enero de 2018 y 19 de noviembre de 2014, fecha en que cumplen 25 años de edad y en la cual se extingue definitivamente el mismo, siempre y cuando presenten solicitud en forma directa, anexando copia de su documento de identidad, del formulario de afiliación a la E.P.S. de su elección y de los certificados que demuestren que se encuentren incapacitados para trabajar por razón de estudios, de acuerdo con lo establecido en el artículo 15 del Decreto 1889 de 1994.”.

A través da la Resolución No. 000528 da 15 de junio da 2005, expedida por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, Area de Pensiones, Ministerio de la Protección Social, en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, Sala Laboral, el 9 de junio de 2005, acrecentó el porcentaje del derecho pensional de los menores José Francisco y Marcela Paola Cortés Restrepo, debido a la muerte de la señora Elisa Rivera de Cortés, y dejó en suspenso el acrecimiento y pago de las mesadas que le pudieran corresponder a la joven Margarita Rosa Cortés Rivera hasta que aclare las inconsistencias presentadas en el registro civil de nacimiento de su madre Elisa Rivera de Cortés (fls. 18 a 21), aportando los documentos que considere necesarios para tal fin.

La entidad demandada, por Resolución No. 000253 de 31 de marzo de 2006, ordenó el pago de unas mesadas atrasadas a favor de Margarita Rosa, Iluminada Isabel, Candelaria de Jesús, Alba Regina, Martha Cecilia, María del Pilar, Yolanda Esther y María del Carmen Cortés Rivera, herederas de la señora Elisa Rivera de Cortés (fI. 25). Este acto fue aportado en forma incompleta al expediente.

En el numeral 10 de la parte considerativa expuso:

“En relación con las solicitudes de acrecimiento y reconocimiento de mesadas atrasadas reclamadas por el apoderado solicitante a favor de la Joven MARGARITA ROSA CORTES, se tiene que en la Resolución No. 0528 de 15 de junio de 2005 se dejaron en suspenso los mismos, debido a que en el Registro Civil de Nacimiento de la beneficiaria se encontraron inconsistencias en relación con la edad de la madre al momento del registro (26 de marzo de 1987), indicándose que ésta tenía cincuenta y un (51) años, pero al comprobar con la cédula de ciudadanía de la misma se verificó que nació el 1 de junio de 1917, por lo que para la época del registro tendría casi setenta (70) años y al momento del parto, contaba con sesenta y ocho (68) años, circunstancia que amerita ser verificada y aclarada por la administración, antes de proceder a ordenar el acrecimiento correspondiente, por lo que se oficiará a la Notaría Primera del Círculo de Santa Marta solicitando que se remita a esta Coordinación copia auténtica del Registro Civil de Nacimiento con indicativo serial No. 11347539, con todos sus soportes y antecedentes respectivos, presentados por la solicitante del Registro.”.

Contestación de la acción

El Coordinador del Area de Prestaciones Económicas del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, Ministerio de la Protección Social, al contestar la acción de tutela (fIs. 32 a 33) informó que el Area de Pensiones del Grupo, a través de memorando No. 1491 de 27 de junio de 2006, le comunicó a la actora que no era posible incluirla en la nómina de pensionados debido a la falta de acreditación de la incapacidad para trabajar por razón de estudios en el primer semestre de 2006.

Agregó que la entidad, mediante oficio GPSPC-CP No. 1186 de 27 de junio de 2006, enviado con radicado de correspondencia despachada No. 008340 de la misma fecha, le solicitó a la señorita Margarita Rosa Cortés Rivera allegar certificados de estudios del primero y segundo semestres de 2006 para demostrar que se encuentra incapacitada para trabajar por razón de estudios (artículo 15 del Decreto 1889 de 1994).

Concluyó que la administración no puede ir en contravía de las normas que fijan los procedimientos para efectuar reconocimientos y desembolsos de dinero que corresponden a la Nación pues el funcionario que lo haga estaría incurso en conducta punible, lo único que puede hacer es verificar que el procedimiento establecido se cumpla para garantizar los derechos de los pensionados.

Caso concreto

De conformidad con las pruebas allegadas al proceso la señorita Margarita Rosa Cortés Rivera es beneficiaria de la pensión de sobrevivientes, como consecuencia del fallecimiento de sus padres, por encontrarse incapacitada para trabajar por razón de estudios.

El artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 29 de enero de 2003, determinó las personas beneficiarias de la pensión de sobrevivientes, entre quienes se encuentran los hijos mayores de 18 años y menores de 25 incapacitados para trabajar por razón de estudios que dependían económicamente del causante. La parte pertinente de la norma preceptúa:

"BENEFICIARIOS DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes:
…

Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus
estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes; y, los hijos inválidos si dependían económicamente .el causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez. Para determinar cuando hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993;
…”.

Las condiciones académicas para acceder a la pensión de sobrevivientes están reguladas en el artículo 15 del Decreto 1889 de 1994, así:

"ARTICULO 15. CONDICION DE ESTUDIANTE. Para los efectos de la pensión de sobrevivientes, los hijos estudiantes de 18 años o más años de edad y hasta 25, deberán acreditar la calidad de tales, mediante certificación auténtica expedida por el establecimiento de educación formal básica, media o superior, aprobado por el Ministerio de Educación, en el cual se cursen los estudios, con una intensidad de por lo menos 20 horas semanales.”.

Las normas transcritas le imponen la obligación al beneficiario de la sustitución pensional de aportar periódicamente el certificado de estudios en el que conste su condición de estudiante ya que es precisamente esa calidad la que le otorga el derecho a disfrutar de la pensión.

La entidad demandada, en el acto de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, Resolución No. 002199 de 7 de octubre de 2003, le advirtió a la señorita Margarita Rosa Cortés que, una vez cumplida la mayoría de edad, debía presentar certificados que demostraran su incapacidad para trabajar por razón de estudios (fl. 17), es decir, que desde el mismo momento en que empezó a disfrutar de su derecho tuvo conocimiento de que estaba condicionado.

Respecto del derecho a la educación a través del régimen de sustitución pensional por estudios, la Corte Constitucional, en sentencia T-954-03 de 17 de octubre de 2003, M.P. Alvaro Tafur Galvis, sostuvo:

"El régimen de la sustitución pensional constituye una garantía del derecho a la educación, pues lo que se pretende en particular con éste derecho y en relación con la sustitución pensional es proteger la situación de debilidad manifiesta que presenta quien aún ostentando la calidad de estudiante y en proceso de formación intelectual, pierde al progenitor, para que pueda así, contar con las condiciones necesarias que le permitan culminar el proceso de formación personal y educativo emprendido, con miras a lograr un desarrollo humano integral que le permita en el futuro valerse por sí mismo en el campo laboral, personal y social, sin ser una carga para la sociedad y para el mismo Estado.

En esta perspectiva, la educación es reconocida como elemento esencial del desarrollo humano, pues "su ejercicio es uno de los elementos indispensables para adquirir las herramientas que permitan al ser humano desempeñarse en el medio cultural que habita, recibir y racionalizar la información,,1 y, como consecuencia de ello, representa un objetivo de especial atención del Estado, partiendo de su naturaleza de fundamental dentro del patrimonio de las personas y de su prestación como servicio público revestido de una función social.

Por último en relación con este punto, debe señalarse que dentro de las condiciones establecidas legalmente para el reconocimiento de tal derecho, se exige la demostración de la calidad de estudiante.".

La actora, desde la fecha en que le fue reconocido el derecho, 7 de octubre de 2003, tenía conocimiento de que el disfrute del mismo dependía de la acreditación de su condición de estudiante, razón por la cual no le es dable alegar que la suspensión del pago de las mesadas fue una decisión unilateral y arbitraria pues es a ella a quien le corresponde aportar la prueba, que tampoco fue allegada a este expediente.

Adicionalmente, como el reconocimiento pensional presenta inconsistencias en relación con la edad de la causante, antes de reanudar su pago se debe dilucidar este punto sin que el juez de tutela pueda desplazar al juez natural que debe resolver el asunto.

1 Sentencia T-239/98, M.P. DR. Fabio Morón Díaz.

Por las razones expuestas la providencia impugnada, que accedió al amparo solicitado, debe ser revocada para, en su lugar, negar las pretensiones porque no se advierte violación de derecho fundamental alguno y no se probó la ocurrencia de perjuicio irremediable.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

Revócase la providencia impugnada de 30 de junio de 2006, ­proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que accedió al amparo solicitado por Margarita Rosa Cortés Rivera.

En su lugar se dispone:

Niégase la tutela incoada por la señora Margarita Rosa Cortés Rivera contra el Ministerio de la Protección Social, Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia.

Cópiese, notifíquese remítase copia al Tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

La presente providencia fue discutida en Sala de la fecha.

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General